Le défi de l’assurabilité des collectivités en proie aux émeutes

En 2023, les émeutes urbaines déclenchées par la mort de Nahel Merzouk ont concerné près de 516 communes, soit deux fois plus qu’en 2005, et généré 204 millions d’euros d’indemnisation pour les seules collectivités territoriales. Cet épisode, suivi par les émeutes de Nouvelle-Calédonie en 2024, a révélé une faille jusque-là silencieuse. Les collectivités, pourtant garantes des services publics de proximité, peinent désormais à s’assurer. Si l’enquête de la Société mutuelle d’assurance des collectivités locales (SMACL) indique que 77 % des communes ne rencontrent pas de difficultés majeures, le constat s’inverse pour les grandes villes, où 49 % rencontrent des difficultés d’assurance et 69 % pour la seule couverture du patrimoine immobilier. Depuis le 1er janvier 2023, 1 345 communes ont vu leur cotisation augmenter de plus de 100 %, 20 % ont subi une résiliation unilatérale, 24 % ont émis un appel d’offres infructueux et 16 % se retrouvent sans solution assurantielle.

Le risque émeute pose en creux la question de l’assurabilité : sa survenance est aléatoire, mais ni son montant ni sa fréquence ne sont réellement modélisables, car il dépend du comportement humain.

Comparées aux émeutes de 2005, celles de 2023 ont vu le coût des indemnités tripler, la charge des collectivités être multipliée par 3,4 et le nombre de communes touchées presque tripler, sur une durée pourtant divisée par trois. Les cibles se sont également déplacées, des véhicules en 2005 vers les symboles républicains en 2023, mairies, écoles, bibliothèques en tête, avec un rôle désormais central des réseaux sociaux dans la propagation et la coordination des troubles.

Ce travail part d’une question simple : la défaillance de l’État, garant historique de l’ordre public, est-elle la cause principale du défaut d’assurance des collectivités face au risque émeute, ou n’est-elle qu’un facteur parmi d’autres au sein d’un marché structurellement défaillant ? La réponse proposée tient en deux temps : une responsabilisation en amont des acteurs publics, collectivités et État, puis l’instauration d’un régime systémique de mutualisation, alternatif à celui voté à l’article 171 de la loi de finances pour 2026.

Les collectivités présentent trois faiblesses caractéristiques d’un risque mal géré : méconnaissance de leur patrimoine, absence de gestion structurée du risque, souscription d’assurance sans réelle stratégie. Le rapport Chrétien-Dages de 2024 le confirme, de nombreuses communes ignorent l’étendue exacte de leur exposition, d’autant que les normes comptables publiques (coût d’acquisition, coût de production) ne correspondent pas aux valeurs de reconstruction retenues par les assureurs pour tarifer un contrat. L’enquête SMACL montre que 53 % des élus reconnaissent ne pas avoir une bonne culture du risque et 71 % ne pas être suffisamment formés à sa gestion. Cette asymétrie d’information avec les assureurs se traduit soit par une sous-couverture, soit par une tarification défavorable.

La solution proposée est la création d’une fonction de Risk Manager public, mutualisée à l’échelle départementale au sein des Centres de Gestion. Ce manager des risques accompagnerait l’inventaire patrimonial, la cartographie des risques via des outils existants comme lesrisquesdemacollectivité.fr développé par l’Association pour le management des risques et des assurances de l’entreprise (AMRAE) ou le modèle VUCA (Volatilité, Incertitude, Complexité, Ambiguïté), particulièrement adapté au risque émeute puisqu’il pousse à raisonner en amont sur des cibles difficiles à sécuriser plutôt que sur un mouvement impossible à maîtriser dans son ensemble. Il assurerait aussi l’aide à la souscription et la formation des élus.

L’exemple de Villejuif, où une telle fonction a déjà été créée, montre que la démarche est possible. À l’inverse, l’absence de stratégie assurantielle coûte cher : la commune de Valenton a supporté un reste à charge de plus de 543 000 euros après les émeutes de 2023, faute d’avoir assuré l’incendie sur une partie de sa flotte automobile.

Au-delà des collectivités, l’État porte une responsabilité propre. La défaillance identifiée n’est pas opérationnelle, les forces de l’ordre interviennent bien lorsque les troubles surviennent, mais stratégique : le risque émeute n’est identifié par aucune instance nationale. Le rapport de la Cour des comptes de juin 2023 sur la gestion publique des risques ne le mentionne même pas, alors que d’importantes émeutes se déroulaient ce mois précis. La multiplication des échelons préfectoraux, la réduction des effectifs de l’administration territoriale et l’absence de portage par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) expliquent ce défaut d’anticipation, que vient encore complexifier le cadre juridique de la gestion de crise : la décision du Conseil d’État du 1er avril 2025, qui a condamné la suspension de TikTok en Nouvelle-Calédonie en 2024, illustre les limites imposées aux outils de gestion de crise sans clarifier la nature des mesures alternatives disponibles.

Le droit offre en théorie un mécanisme de compensation : l’article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure institue une responsabilité sans faute de l’État pour les dommages causés par des attroupements. Mais ce régime, hérité de la responsabilité collective instaurée par Clotaire II, est rarement activé avec succès, faute de réunir ses quatre conditions cumulatives (crime ou délit, violence ou force ouverte, attroupement identifié, préjudice direct). Après les émeutes de 2005 déjà, l’État avait refusé d’indemniser en invoquant la préméditation ou l’action de petits groupes isolés, et un projet de fonds de mutualisation porté en 2006 par le ministre Brice Hortefeux n’avait jamais abouti, vingt ans avant la loi de finances pour 2026. La récente condamnation de l’État par le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, sur demande d’Allianz IARD, ouvre une brèche, mais elle repose sur la faute de l’État dans son anticipation, non sur l’article L. 211-10. On peut s’inspirer des traités de réassurance sud-africains, qui conditionnent la garantie à l’intervention effective de la police ou de l’armée dans les 72 heures suivant le déclenchement des troubles, afin de responsabiliser davantage les pouvoirs publics.

Troisième facteur amont : la rigidité du Code de la commande publique. 75 % des contrats d’assurance des collectivités sont passés par appel d’offres, une procédure conçue pour l’achat de biens standardisés et mal adaptée à un contrat consensuel et technique comme l’assurance. C’est l’acheteur, souvent peu formé, qui fixe dans son cahier des charges franchises et limites de garantie, sans appréciation technique fine du risque réel ; le critère prix, largement pondéré, peut conduire à retenir l’offre la moins protectrice au détriment de la qualité des garanties. Résultat, 24 % des appels d’offres restent infructueux et les délais légaux de réception des offres, 30 jours minimum, sont jugés trop courts pour permettre une évaluation sérieuse du risque par l’assureur. La procédure négociée, qui permet des échanges directs avec les assureurs et réduit l’asymétrie d’information, existe pourtant dans le Code de la commande publique mais reste sous-utilisée (environ 20 % des cas), par méconnaissance ou par crainte du contentieux. Pour faciliter le recours à cette procédure et rassurer les élus locaux, une Commission d’accompagnement ad hoc pourrait être créée au sein de la Direction des affaires juridiques de Bercy, et le manager des risques proposé plus haut serait le mieux placé pour en piloter la mise en œuvre.

La rupture du marché de l’assurance émeute pour les collectivités ne date pas de 2023, elle s’inscrit dans un durcissement continu depuis 2005. Deux acteurs mutualistes, SMACL et Groupama, détiennent à eux seuls 75 % du marché des collectivités, la première sur les grandes villes, le second sur les communes rurales. Pour les seules émeutes de 2023, SMACL a supporté 65 millions d’euros de sinistres et Groupama 30 millions. La SMACL, fragilisée par une politique tarifaire agressive menée dans les années 2010, qualifiée de « contre-productive » par son propre directeur général devant le Sénat, a dû être recapitalisée par la Mutuelle assurance des instituteurs de France (MAIF) à hauteur de 180 millions d’euros, puis a connu deux augmentations de capital supplémentaires pour 205 millions, après des pertes de 140 millions en 2022 et 196 millions en 2023. Cette concentration extrême du marché sur deux acteurs, dont l’un est structurellement fragile, explique pour partie le durcissement des conditions faites aux collectivités : hausses de prime pouvant atteindre 585 % à Mâcon, franchises portées de 15 000 à 2 millions d’euros à Arcueil pour une sinistralité réelle de 30 000 euros. Le ratio sinistres sur primes des collectivités s’établit en moyenne à 75 %, contre 64 % pour l’ensemble du marché des dommages aux biens, ce qui explique le désintérêt structurel des assureurs pour ce segment, indépendamment même du risque émeute.

Face à ce constat, la loi de finances pour 2026 a instauré, dans son article 171, un régime obligatoire calqué sur celui des catastrophes naturelles. La pertinence technique de ce choix n’est pas acquise. Le risque catastrophe naturelle est un risque physique, modélisable ; le risque émeute, comme le risque terrorisme après lequel la Gestion de l’assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme (GAREAT) a été créée en 2002, dépend d’un comportement humain imprévisible, ce qui rend la transposition mécanique du modèle Cat Nat discutable. La référence au Consorcio de Compensación de Seguros espagnol, invoquée par le rapport Ciuntu au Sénat pour justifier ce choix, paraît d’ailleurs mal calibrée : sur la période 1995-2019, cet organisme a indemnisé l’émeute à hauteur de 40 000 euros par an en moyenne, quand les émeutes françaises de 2023 ont coûté 730 millions d’euros et celles de Nouvelle-Calédonie plus d’un milliard. Par ailleurs, l’existence même d’un régime de réassurance publique ne suffit pas à corriger les facteurs amont qui dissuadent les assureurs primaires, l’expérience du régime Cat Nat depuis 1982 le démontre : les collectivités les plus exposées aux risques climatiques continuent d’y subir hausses de primes et retraits d’assureurs.

Le recours prévu par la loi devant le Bureau central de tarification (BCT), censé pallier les refus d’assurance présente des limites. Deux obstacles juridiques ont été signalés par le BCT lui-même devant le Sénat : il ne peut être saisi que du refus d’insertion de la clause d’extension de garantie émeute, non du refus du contrat socle, et son avis tarifaire ne porte que sur la surprime, non sur la prime principale, un amendement sénatorial élargissant sa compétence n’ayant finalement pas été retenu dans le texte définitif. Pour les collectivités s’ajoutent trois conditions cumulatives qui rendent le recours largement inopérant : un « refus formellement identifiable », alors qu’un appel d’offres infructueux n’en constitue pas un au sens du texte ; un « refus motivé explicitement par le risque émeute », que les assureurs préfèrent rattacher à la sinistralité globale ; une « procédure dirigée contre un assureur déterminé », quand la difficulté observée est un retrait collectif et silencieux du segment.

Avant de proposer une architecture alternative, constatons que la définition légale de l’émeute introduite à l’article L. 12-11-1 du Code des assurances, qui la restreint à une action « dirigée contre l’autorité publique » portant des « revendications d’ordre politique ou social » et « causant un préjudice économique important », est trop étroite. Cette définition exclut des épisodes bien réels et coûteux pour les assureurs, comme les débordements consécutifs à la victoire du Paris Saint-Germain (PSG) en 2025 (692 incendies, plusieurs centaines de millions d’euros de dégâts selon Willis Towers Watson [WTW]) ou les tensions communautaires de Dijon en 2020, et ne prend pas en compte la part d’opportunisme documentée par l’Association des professionnels de la réassurance en France (APREF) dans les émeutes de 2023. Nous proposons une autre définition : « L’émeute est une action collective, qu’elle soit spontanée ou organisée, accompagnée de violences contre les personnes ou contre les biens publics ou privés, causant un préjudice matériel ou économique. Les dommages directs comme ceux résultant d’actes opportunistes commis dans son sillage relèvent de la qualification d’émeute. » Cette proposition de définition alternative est centrée sur l’action collective, spontanée ou organisée, accompagnée de violences, elle englobe explicitement les dommages opportunistes commis dans son sillage.

Sur le plan de la gouvernance publique, nous proposons qu’un arrêté du ministre de l’Intérieur qualifie officiellement chaque épisode d’émeute, déclenchant une réponse opérationnelle (mobilisation d’unités spécialisées, coordination interpréfectorale) et engageant la responsabilité de l’État en cas d’inaction. Nous proposons également une réforme ciblée des normes comptables M57, afin de permettre aux collectivités de constituer des provisions pour rétention sur le risque émeute, ce qui est actuellement impossible puisque le compte 68 ne permet de provisionner qu’un risque déjà survenu ou quasi certain, dans une logique de responsabilisation limitant l’aléa moral.

C’est sur cette base que nous proposons un nouveau régime GAREE (Gestion de L’assurance et de la réassurance des risques émeute), pensé comme un régime substitutif au dispositif voté, inspiré non du modèle Cat Nat mais du GAREAT créé après 2001. Son financement repose sur une contribution de solidarité à deux étages, assise sur les primes des contrats dommages aux biens et automobile, avec une assiette de 41,9 milliards d’euros selon France Assureurs et des taux différenciés allant de 0,85 % pour les particuliers à 2,2 % pour les multirisques professionnelles, pour un objectif de collecte annuelle d’environ 800 millions d’euros, complétée par une surprime sur les capitaux assurés au-delà de 10 millions d’euros pour les plus gros risques. Son fonctionnement s’organise en cinq tranches successives : rétention des assurés, proportionnelle et plafonnée selon la taille de l’entité assurée, rétention de marché répartie entre tous les adhérents du groupement d’intérêt économique (GIE) au prorata de leurs parts, pool de co-réassurance GAREE monté progressivement de 400 à 800 millions d’euros, réassurance internationale pour 2,5 milliards d’eurosde capacité, et garantie illimitée de l’État via la Caisse centrale de réassurance (CCR) au-delà de 2,5 milliards d’euros. L’adhésion au GIE serait obligatoire pour tous les assureurs commercialisant des contrats dommages aux biens en France, ce qui écarte l’antisélection que permet le dispositif actuel, où la cession au fonds reste facultative. Sa gouvernance associerait, autour d’un Conseil d’administration de 16 membres, des représentants des adhérents, de l’APREF et de l’État, sous le contrôle prudentiel externe de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).