En France, la période actuelle est à l’invocation de l’inassurabilité de risques réputés de plus en plus fréquents, graves et coûteux. D’autant plus que ce sont des risques nouveaux, « émergents » et qualifiés de « systémiques ». Plusieurs voix s’élèvent pour les qualifier d’inassurables, sans que l’on sache bien si c’est la fréquence et la gravité croissantes qui sont en cause ou la capacité globale du ou des marchés d’assurance et de réassurance, ou l’appétit pour le risque de certains assureurs, voire simplement le risque d’épuisement des finances publiques face à l’importance des coûts d’un événement catastrophique exceptionnel.
La construction de pools ou groupements de co-assurance ou de co-réassurance est souvent présentée comme la solution de ce risque grave d’inassurabilité et donc d’abandon des citoyens face à un risque majeur et menaçant.
1.En France, il existe une expérience historique, relativement ancienne, de la construction de pools de co-réassurance pour pallier l’inassurabilité (réelle ou supposée) des risques spécifiques, l’inassurabilité étant élégamment dénommée « défaillance du marché » par certains auteurs, soucieux de promouvoir l’implication de l’État dans la garantie des risques.
Un pool est plus ou moins structuré. Dans son principe, il consiste à associer le plus grand nombre possible d’assureurs, appelés à céder une partie des primes afférentes à un risque donné, à un ou des réassureurs, sous forme de traités quote-part. En pratique, c’est un succédané à la création d’une assurance obligatoire et/ou à la création d’un fonds public alimenté par une taxe. Le pool produit une forte mutualisation et un effet de normalisation des conditions de garantie, voire une harmonisation des primes. Surtout, il induit normalement un attrait pour un grand nombre d’assureurs, appelés à rassembler leur capacité pour le risque en cause : il polarise et accroît la capacité des assureurs et réassureurs. Enfin, il permet, par un partenariat public/privé, de solliciter indirectement les finances publiques, en réservant leur intervention au-delà d’un plafond d’engagement du marché de la (ré) assurance. Globalement, l’intervention d’un réassureur public (la CCR) et la garantie de l’État au-delà permettent d’éviter l’inassurabilité des risques couverts par le pool.
Les deux pools historiques français sont la garantie des « catastrophes naturelles » et le Gareat, consacré à la garantie obligatoire des risques d’attentats terroristes sur les biens, obligatoirement incluse par la loi dans toutes les polices d’assurance de dommages aux biens. Le premier n’est pas un pool au sens propre, mais un système de réassurance publique d’une branche d’assurance « catastrophes naturelles », couvrant les « périls » réputés inassurables par la loi de 1985 : inondations, submersion marine, les glissements de terrain et coulées de boues (les avalanches), les cyclones (tempêtes dépassant un certain seuil de gravité), les séismes et la « sécheresse » (avec des modifications majeures de définition du péril depuis 2 024). En revanche, les tempêtes, le poids de la neige et la grêle sont couverts par des contrats de marché et considérés comme assurables.
Le Gareat a été institué pour rendre assurable une obligation d’assurance des dommages aux biens dus au terrorisme, dont la gravité est apparue lors des catastrophes du World Trade Center, voire de l’explosion de l’usine AZF, à Toulouse, considérée ensuite comme une « catastrophe industrielle », non liée au terrorisme et couverte par les dispositions classiques de la police « incendie » de l’entreprise et le nouveau régime des « catastrophes industrielles ». Le pool de marché assurait la mutualisation du risque de terrorisme, l’intervention de l’assureur public et la garantie in fine de l’État sur la solvabilité du montage.
Jusqu’à une période récente, ces montages donnaient satisfaction. Mais la montée de la fréquence et de la gravité des risques naturels fait craindre des évolutions vers une étatisation croissante de ces garanties. Le constat de la fréquence et de la gravité croissante des événements naturels conduit d’abord à une hausse très sensible de la « surprime » qui alimente les garanties des assureurs et les réserves de la CCR. Mais surtout, le péril dit « sécheresse » (donc d’origine climatique) a représenté 56 % de la sinistralité totale des cinq dernières années dans la branche « catastrophes naturelles ».
La sécheresse pourrait, selon la CCR, être cinq fois plus fréquente d’ici 2050. La confusion s’installe entre les « canicules » estivales, les effets de la hausse des températures sur les récoltes, toutes deux très sensibles à l’opinion publique, et l’ampleur d’un phénomène de retrait-gonflement des argiles (RGA) qui frappe les constructions récentes de maisons individuelles. Un glissement sémantique se produit d’un désordre de construction (souvent assuré par le système « dommages ouvrage » organisant les recours en RC décennale, mais complexe à mettre en œuvre, surtout si la police « dommages ouvrage » n’a pas été souscrite par le client-acheteur de la maison) vers une catastrophe naturelle systémique liée au changement climatique. Le poids de ce « péril » construction, que la France est seule à assurer en Europe, vient troubler la vision de l’assurabilité du risque. Et l’État se trouve exposé non pas financièrement (ou très peu) mais du fait qu’il définit, par arrêté, la survenance et le périmètre de l’état de « catastrophe naturelle sécheresse ».
En cas de forte chaleur, c’est pratiquement tout le territoire national qui est exposé, tandis que les assureurs s’émeuvent de la récurrence des sinistres. Comme il existe diverses « sanctions » liées à cette récurrence dans certaines communes, la « sécheresse » (RGA) conduit à réduire les indemnisations par élévation des franchises locales, tandis que les multiples plans de prévention se révèlent inefficaces pour prévenir/protéger contre un sinistre lié à la construction plutôt qu’au réchauffement climatique.
De même, les collectivités territoriales sont touchées par la croissance de la fréquence/gravité. Comme certains particuliers surexposés aux événements naturels, elles voient les primes d’assurance sur leurs biens augmenter vigoureusement (ne serait-ce que par l’augmentation à 20 % de la surprime). Éventuellement, elles ne trouvent pas d’assureurs pour couvrir l’ensemble de leurs risques. 23,1 % des appels d’offre des collectivités locales pour l’assurance seraient déclarés infructueux en 2025, déclenchant une polémique sur le « retrait » des assureurs. On retrouve la vieille querelle sur le « droit à l’assurance » et le « devoir d’assurer » qui renaît avec les travaux du « Haut Conseil pour le Climat » (le « modèle assuranciel s’essouffle »), des députés Fabrice Barusseau et Philippe Fait (juin 2025) et les propositions du Haut Commissariat à la Stratégie et au Plan de juin 2025, proposant une « Sécurité Sociale climatique ».
Ainsi, le pool conduit progressivement à la demande de nationalisation du régime des catastrophes naturelles, sous la pression de l’État (la CCR), du système politique (la « défection » des assureurs) et des collectivités territoriales. On pourrait pourtant esquisser l’idée que le régime cat’ nat’, jusqu’ici efficace, est une victime collatérale de nombreux phénomènes sans véritable lien avec le marché de l’assurance. La « sécheresse », principal responsable de la crise, est d’abord une question ancienne de garantie de la qualité de la construction. L’assèchement (relatif) des « réserves » de la CCR est largement pallié par la hausse des taux de primes, logique pour faire face aux conséquences du changement climatique. Le « retrait » des assureurs est la conséquence d’une très forte concurrence sur les taux de primes des contrats des collectivités locales entre deux acteurs du marché, qui trouvera peut-être solution de place, surtout si l’obligation de recourir à des appels d’offre publics est supprimée et que la négociation des contrats d’assurance avec le courtage devient la norme. Encore faut-il, dans les collectivités publiques comme ailleurs, que le client accepte des hausses de taux de primes lorsque le risque se dégrade. La période électorale tendue qui s’ouvre n’est sans doute pas étrangère à l’avalanche de propositions d’amélioration du système pour les clients, voire d’étatisation de celui-ci, considérée habituellement en France, comme la solution parfaite de tout problème financier ou de société.
2.La « crise » relative des assurances de catastrophes naturelles attire l’attention sur l’assurabilité (et la capacité des assureurs) dans de nouveaux domaines d’évolution des phénomènes naturels et sur les mouvements et émeutes populaires.
Des événements naturels échappent au régime des catastrophes naturelles. C’est le cas des tempêtes (hors cyclones), de la grêle et des effets du poids de la neige sur les constructions. Ces événements sont couverts par des contrats d’assurance de marché et donc considérés comme « des risques assurables ». Seule la grêle, avec les événements de 2022 et l’activisme des vignerons, sème un doute qui ne semble pas avoir sérieusement remis en cause le fonctionnement du marché. Mais la CCR songe clairement à une mutualisation forcée du risque.
Il n’en va pas de même pour les feux de forêt qui ont attiré l’attention à la suite des incendies de 2022 en France et, de façon récurrente depuis plusieurs années, au Canada et aux États-Unis (Californie), avec une ampleur considérable.
En France, la question n’est pas l’assurabilité, mais la pénétration de l’assurance dans le milieu forestier et, de façon plus sensible, la couverture du risque incendie pour les habitations et les entreprises (notamment les campings) situées à proximité des sites forestiers. Le discours sur le changement climatique (la sécheresse), l’ampleur des sinistres en Grèce, au Portugal et en Espagne pourraient inciter l’Europe à chercher des couvertures obligatoires des risques, surtout si (comme c’est le cas pour les campings) les assureurs envoyaient des signaux forts de hausse des tarifs et/ou de retrait du marché. À propos de son rôle dans la compensation des carences du marché, la CCR, dans son dernier Rapport au ministre de l’Économie (décembre 2022), fait de transparentes allusions à l’ouverture du système des catastrophes naturelles aux feux de forêts.
Il en est de même pour le « recul du trait de côte » qui menace (à un terme variable et peu prévisible) des habitations installées, par exemple, sur des falaises ou menacées par la hausse du niveau de la mer. Si l’assurabilité en était menacée, et compte tenu de la faible mutualisation du risque, certains pourraient pousser à la création de pools d’assurance ou à l’inclusion dans les catastrophes naturelles.
Plus grave est évidemment la question des émeutes, grèves et mouvements populaires, désormais inscrits dans le paysage assuranciel. Leur fréquence et leur gravité, le fait qu’elles s’exercent souvent à l’encontre de bâtiments appartenant aux collectivités locales, et qu’elles posent la question de la couverture de pertes d’exploitation sans dommages pour des installations commerciales contraintes de suspendre leur activité, développent la demande d’une révision en profondeur des conditions de garantie. La « crise » de l’assurance des collectivités locales vient aggraver le risque de non-assurance et de retrait des assureurs. Les maires de France s’intéressent donc de près à des solutions de mutualisation obligatoire et de pools de co-réassurance, dont le Gareat est l’exemple. Ce serait sans doute une solution à la crise dite de « retrait des assureurs », mais elle exposerait évidemment les Finances publiques, après épuisement des réserves de la CCR sur ce compartiment. Rappelons que les Pouvoirs Publics ont clairement signifié, après les émeutes de 2005, que les conséquences de ces mouvements populaires étaient l’affaire du marché de l’assurance, hors démonstration de la carence des forces de l’ordre.
3.La question agricole – les garanties sur récoltes – est probablement mal formulée dans ses fondements (loi de 2022). Il s’agit de couvrir les agriculteurs contre les aléas climatiques, avec trois étages d’intervention : la franchise à la charge de l’agriculteur, l’assurance et l’État. Cela ne peut fonctionner qu’avec une large mutualisation, donc un recours important des agriculteurs à l’assurance : l’objectif est 60 % des surfaces couvertes en 2030. On en est si loin que le taux de couverture est difficile à trouver dans la communication publique. Or, ce n’est ni l’absence d’assureurs, ni les réticences des réassureurs, mais bien la faible motivation des agriculteurs à recourir à l’assurance. C’est que l’État n’a pas souhaité rendre la garantie obligatoire et que, par conséquent, la mutualisation demeure faible. Mais la capacité est là, pour peu que les clients acceptent la prime. La construction organisée par la loi, est coiffée d’un pool de co-réassurance, dont en réalité le marché ne voit pas l’utilité pour créer de la capacité, et qui est toujours en gestation.
4.Le risque cyber est d’ampleur internationale et est fréquemment qualifié de systémique, tant les risques de contagion d’un incident à un grand nombre d’acteurs sont importants. Le thème du pool d’assurances est parfois évoqué par les Autorités internationales, EIOPA ou Financial Stability Board. Pour l’heure, la capacité des marchés n’est pas mise en défaut et l’assurance « cyber » fonctionne efficacement. Mais l’ampleur du risque est telle que la question demeure pendante et, cette fois, sa légitimité est certaine. Cela dit, la complexité du montage d’un pool, européen par exemple, paraît suffisante aujourd’hui, en l’absence de crise grave, pour faire reculer les acteurs.
5.La mutualisation obligatoire, via une organisation de marché de type pool, pourrait rendre des services en désengageant les finances publiques de secteurs où elle a construit, au fil du temps, des « Fonds publics » financés par divers prélèvements obligatoires, aujourd’hui difficiles à justifier auprès de l’opinion publique.
Le Fonds de Garantie des Victimes d’Infraction (FGTI), qui indemnise notamment les victimes du terrorisme, pourrait céder la place à un pool, financé par des primes d’assurance payées par tous les assurés, et géré par les assureurs des victimes, en liaison avec l’ONIAM qui a acquis une solide compétence dans l’évaluation des préjudices corporels. Cela répondrait sans doute au discours actuel sur le « déficit de fonds propres de 5,7 milliards d’euros » du fonds d’indemnisation, qui devrait fonctionner comme une simple structure de gestion et non comme une entité d’assurance, et à qui la garantie finale de l’État tiendrait lieu de fonds propres.
Le même raisonnement pourrait fonctionner pour – au moins – la partie du Fonds de Garantie des Assurances Obligatoires, qui couvre les sinistres « automobiles », dont le responsable n’est pas assuré (ce qui inclut les collisions avec les animaux sauvages). L’assureur de la victime serait investi de la tâche d’indemnisation, quitte à faire les recours contre le responsable en tant que de besoin. Les « contributions » prévues pour l’alimentation du fonds sont de 1,2 % des primes pour les assurés et pour 0,58 % des primes pour les assureurs. La suppression de ces « contributions » serait sans doute bien accueillie par les assurés automobilistes et les frais paraissent absorbables par les entités d’assurance. La gestion rentrerait ainsi dans le droit commun de l’indemnisation des sinistres corporels et dans les traités de réassurance en cas de sinistre grave.
Enfin, dans le cadre plus vaste de la réforme probablement inéluctable de la protection sociale, la réflexion sur le développement d’une solide assurance « dépendance » deviendra nécessaire, sauf à accepter une exposition considérable des finances publiques. Les hypothèses démographiques pour le coût de l’Aide publique à l’autonomie (APA), aujourd’hui de l’ordre de 7 milliards d’euros par an, font redouter des montants en très forte croissance d’ici 2050 avec l’augmentation du nombre d’ayants droit. Or, les contrats d’assurance « dépendance » stagnent en nombre et en capitaux accumulés.
Si l’on imagine une complémentarité entre l’APA et l’épargne, avec une obligation d’assurance complémentaire du risque « dépendance » dans les assurances de personnes, le pooling du risque dépendance pourrait redonner vie à ces contrats, qui sont socialement nécessaires.
Le risque d’inassurabilité est la face cachée du problème plus général de l’insuffisance de couverture (insurance gap), fréquemment invoqué par l’EIOPA (European Insurance Occupational Pensions Authority). Schématiquement, il résulte d’un défaut de mutualisation de certains types de risques, dont l’évolution aggrave la fréquence/gravité ou dont l’émergence inquiète le marché. La solution pourrait tenir dans un accroissement de l’ampleur des mutualités, soit par l’obligation d’assurance, soit par l’intervention de l’État réassureur en dernier ressort. Les Pouvoirs Publics devraient s’emparer du sujet, non pas en taxant ce qui peut l’être, donc en exposant (encore plus) les Finances publiques, mais en invitant le marché à s’organiser pour mieux faire le métier de couverture de ces risques nouveaux ou croissants. n
