La croissance de la fréquence et de la gravité des risques climatiques et des violences urbaines, la rigidité des règles de la commande publique, la concurrence entre quelques assureurs ont provoqué une dégradation de l’assurabilité des collectivités territoriales. Le modèle de la captive de réassurance, fondé sur une meilleure mutualisation des risques, pourrait permettre de sortir de cette crise, dont la prolongation serait grave. Or cette solution, juridiquement impossible aujourd’hui (la captive ne peut être détenue que par une entreprise non financière ou financière, hors banque et assurance) résoudrait nombre de problèmes actuellement sans solution.
1. La « crise » de l’assurance des collectivités territoriales
La « crise » de l’assurance des collectivités territoriales se manifeste par une forte majoration des primes, l’exclusion de certains risques, une hausse significative des franchises, des résiliations brutales ou des appels d’offre de marché d’assurance infructueux. Cela résulte d’une dégradation de la sinistralité (catastrophes naturelles et émeutes urbaines), de la concurrence entre Groupama et SMACL Assurances ayant entraîné une baisse des taux de primes, des règles de la commande publique (définir les besoins d’assurance avant de lancer l’appel d’offre) et de la faible culture de gestion de risques chez les proposants.
Le Sénat relève que 94 % des collectivités ont fait face à une majoration de primes (20 à 50 % pour 40 % des sondés) et à une hausse des franchises de 20 % à 50 % pour 19 % des sondés. Rappelons cependant que les frais d’assurance représentent 1,7 % en moyenne des dépenses de fonctionnement des collectivités. Mais les communes de moins de 5 000 habitants supportent 55 % du total des charges d’assurance. Plus gravement, les appels d’offre infructueux laissent certaines collectivités sans assurance, ce qui peut être grave pour les plus faibles financièrement.
Par ailleurs, la rentabilité du marché des collectivités locales est faible du fait de la concentration des sinistres au sein de zones à haut risque, d’une mutualisation limitée des risques et des insuffisances d’organisation de la précaution et de la prévention ainsi que de la connaissance insuffisante du patrimoine et de ses vulnérabilités.
2. L’apport possible des captives de réassurance à la solution de la crise
Une société captive de (ré) assurance permet, à l’entreprise qui la créé (un groupe en général) de conserver ses risques en interne en fournissant une couverture à la société mère et à ses filiales. Elle peut ainsi négocier une tarification plus favorable, en diminuant sa dépendance vis-à-vis des cycles du marché de l’assurance. Elle a un intérêt évident quand le marché est sous tension, en termes de prix, de franchise ou de garanties.
Le Code des assurances désigne, sous le nom de captive de réassurance, une « entreprise » détenue par une entité financière (hors banque/assurance) ou non financière, qui a pour objet la fourniture d’une couverture de réassurance, portant exclusivement sur les risques de l’entreprise ou des entreprises auxquelles elle appartient, ou bien les risques d’une ou plusieurs autres entreprises du groupe dont elle fait partie. Le socle des captives est le principe d’auto-assurance : répondre aux besoins du Groupe en adaptant les couvertures et les contrats, permettre l’optimisation des primes et des flux financiers et améliorer la prise en charge des sinistres. Tout cela n’est possible que si un assureur tiers (cédant) effectue le fronting (émission des contrats et des primes), moyennant une commission, qui reste juridiquement l’assureur de plein exercice de l’opération considérée (Institut des Actuaires, novembre 2011). Le « fronteur » doit constituer les provisions nécessaires et la marge de solvabilité. La captive de réassurance peut recourir au marché de la « rétrocession » des risques souscrits. Les captives sont dites « pures » lorsqu’elles sont détenues par leurs assurés, ou « sponsorisées » lorsqu’elles sont contrôlées par une compagnie tierce non liée aux assurés.
La captive permet d’abord une gestion proactive des risques qui permet des actions préventives, la gestion optimale des franchises grâce à la rétention calculée du risque en interne, et la protection des risques difficilement assurables par les acteurs traditionnels, sous réserve de l’évaluation des capacités financières de l’entité (entreprise ou – dans notre cas – collectivité territoriale). Ensuite, les captives permettent d’accumuler (en franchise d’impôt pour les entreprises) des « provisions de résilience » et de constituer ainsi un matelas financier permettant de faire face à une sinistralité exceptionnelle ou à un déroulement inattendu des sinistres. Enfin, la captive permet de réduire la dépendance aux variations du marché de l’assurance. Les provisions amortissent les fluctuations de tarification du marché et les évolutions des franchises.
Cela étant, les difficultés du montage d’une captive ne doivent pas être négligées. Face à la lourdeur de la procédure d’agrément, il importe de préparer attentivement le plan d’affaires de la captive : objectif de la création, nature des risques transférés, méthode de tarification utilisée. Dans un souci de circonscrire une éventuelle optimisation fiscale, le régulateur pourra corriger un niveau de primes jugé excessif. La création de la captive exige une mobilisation des fonds propres en cohérence avec le profil de risque spécifique de l’entreprise. Par ailleurs, la captive génère des frais de création et de gestion estimés à 150 000-200 000 euros par an pour une entreprise. En outre, la captive est considérée comme un (ré) assureur et, comme tel, soumis aux règles prudentielles de la Directive Solvency II (structure organisationnelle, dirigeant effectif, titulaires de fonction clé actuarielle, gestion de risque, conformité, auditeur), mais l’application du principe de « proportionnalité » devrait en adoucir la rigueur.
La question de la concentration des risques d’une même nature dans la captive est plus difficile à traiter : la seule solution est sans doute de rétrocéder une partie des risques à des assureurs ou à des acteurs du marché de la rétrocession, afin de diversifier le portefeuille ou de l’équilibrer.
Enfin, la question de la solvabilité garantie de la captive se pose pour le « fronteur » (qui, juridiquement, cède les risques à la captive de réassurance). Celui-ci tend à demander une certification à des Agences de notation externes (notation de la captive) ou des garanties financières (collatéralisation).
3. L’application du concept de captive de réassurance aux besoins des collectivités territoriales
L’apport principal d’une captive de réassurance est l’amélioration de la mutualisation des risques, qui se fait ordinairement par l’assureur et que doit apporter la captive à la collectivité territoriale. Il est donc nécessaire que la captive bénéficie d’un apport de risques relativement diversifié et de taille suffisante. C’est donc la Communauté des communes, établissement public de coopération intercommunale (créée par la loi du 6 février 1992) qui « associe les communes en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace » qui peut construire une captive. À noter que ce regroupement peut prendre plusieurs formes : communauté des communes, communauté d’agglomérations, communautés urbaines, métropole.
Pour l’heure, seules les sociétés peuvent créer des captives. Faute de modifier la loi, il est proposé que les groupements de communes créent une entreprise éligible à la loi sur les captives, sous la forme d’une Société d’économie mixte SEM (avec introduction d’une personne de droit privé au capital) ou une société publique locale SPL (société anonyme apte à réaliser « des constructions, des services publics industriels ou commerciaux ou toutes autres activités d’intérêt général »).
La Communauté de communes doit transférer, dans la SEM ou la SPL, l’objet de l’assurance, donc son patrimoine et les lieux publics que les communes mettent à disposition du public (écoles, crèches, etc.). C’est ce qui justifie la création d’une SEM/SPL : sa création est motivée par « l’intérêt général ». Le choix des actionnaires de la Société, qui dans le cas de la SEM peuvent être « privés », est donc crucial. Dès lors, il importe de choisir un tiers de confiance. Compte tenu de l’objet final de la SEM/SPL (la réassurance des risques), la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) pourrait assumer ce rôle.
La SEM ou SPL crée ensuite une société captive ou rejoint une société captive dite « sponsorisée », qui pourrait couvrir plusieurs regroupements de communes. Le choix du « fronteur » (assureur pour le compte de l’entité réassurée par la captive) est important, car il devrait conclure avec la captive un traité de réassurance en excess of loss (excédent de sinistre). Ce traité laisse au « fronteur » la charge des sinistres fréquents à faible sévérité (en-dessous de la « priorité » du traité) et prend en charge les sinistres les plus graves. Les entreprises d’assurance (« fronteurs ») pourraient ainsi être encouragées à prendre plus de risques, dès lors que la réassurance de la captive réduirait substantiellement leur exposition, surtout sur des risques à caractère catastrophiques et/ou exceptionnels.
Ce montage ne résout pas, à l’évidence, tous les problèmes. Le coût de la création d’une captive (capital : 1,3 million d’euros, plus de 1 million de primes et frais d’agrément et au moins 60 KE) est grevé en outre de frais de fonctionnement et du coût de la commission de fronting (5 à 10 % des primes cédées). Il est possible de faire appel à des « captives de location », à des « captives cellulaires » dans certains pays de l’Union européenne (Malte, Irlande, Luxembourg). Ces captives, dites « sponsorisées », sont détenues et contrôlées par des investisseurs non liés à l’assuré, généralement des courtiers. Ces solutions sont plus rapides, plus flexibles, plus avantageuses (pas de souscription de capital) et plus pratiques (la gestion est confiée au propriétaire de la captive, y compris pour la conformité aux règles de Solvency II). Reste à vérifier que les risques de la cédante sont cantonnés dans la captive et non mutualisés avec ceux d’autres cédantes. Ces solutions ne sont pas autorisées en France, mais une réflexion est en cours pour y favoriser la création de captives pour les entreprises de taille moyenne (Small & Non Complex undertakings, prévues par la réforme de Solvency II en cours).
De forts besoins humains
Par ailleurs, la gestion d’un montage de ce type requiert, pour une collectivité territoriale, des compétences particulières qui exigent de recourir à des professionnels expérimentés dans la gestion de la captive, notamment au regard de la « conformité ». La captive doit être gérée par des dirigeants de la société mère (la SEM ou la SPL) : il faudrait donc créer un statut de Manager de captive avec agrément préalable de l’ACPR (Yves Zigman, 2RS). C’est le cas au Luxembourg, en Irlande et à Malte.
En outre, il est probablement indispensable de disposer, au niveau de la Communauté des communes (ou tout autre regroupement), d’un expert en risk management ou, au minimum, de mobiliser des courtiers autour de la connaissance et de l’évaluation des risques. Le Premier Ministre Bayrou y a fait allusion en avril 2025. Cette fonction est indispensable pour recenser les risques (aujourd’hui mal connus des élus), mesurer les manques en termes d’assurance, d’évaluer ces risques et fixer les montants auto-assurés (franchises) et les « rétentions » en réassurance. Sans doute faut-il mutualiser cette compétence au niveau du groupement de collectivités, de façon à développer une large culture de risques et des projets de prévention et de protection de manière efficace en mutualisant les moyens.
Enfin, la question de la solvabilité de la chaîne d’indemnisation est essentielle pour le « fronteur » qui indemnise les sinistres et reçoit ensuite les fonds de la captive. La garantie de solvabilité de la captive pourrait être assurée par la CCR, soit par la rétrocession, soit par une garantie financière.
Quant au déclenchement des opérations, l’essentiel tient dans une modification de la loi, à l’occasion de l’examen du Décret sur les règles de comptabilisation de la provision pour résilience, qui ouvrirait aux regroupements de collectivités territoriales la possibilité de créer des captives de réassurance et, éventuellement, de recourir à des captives « sponsorisées » et de donner à l’ACPR la charge d’agréer des Risk Managers pour mener à bien des plans d’assurance des collectivités. Ces réflexions pourraient être utiles à la cellule d’accompagnement placée sous l’autorité du médiateur de l’assurance, dénommée « Collectiv Assur ».
Il serait regrettable que la crise d’assurabilité des collectivités territoriales s’achève par des mesures réglementaires de contrainte des assureurs à assurer ces collectivités. Le marché doit s’adapter à la croissance de la gravité des risques et y faire face avec ses capacités. Cela implique de mobiliser les capacités d’innovation au-delà des traditionnelles hausses des tarifs, modulation des franchises ou résiliations agressives. Le développement des captives de réassurance au sein des collectivités, avec les multiples conséquences sur la culture du risque et sa diffusion chez les élus et les fonctionnaires locaux, est une solution vertueuse. Il reste sans doute de nombreux défis à relever et des obstacles à franchir. Mais le projet est important et doit être mené, dès lors que la gravité des sinistres climatiques et des risques d’émeutes et mouvements populaires ne peut manquer de s’accroître dans les années à venir. L’innovation juridique et financière du marché doit permettre de mener à bien l’équilibrage nécessaire de ce marché de l’assurance des territoires. n
