Assurance des collectivités territoriales, un modèle à réinventer face à la hausse des sinistres

À Guilherand-Granges, en Ardèche, les bâtiments communaux sont restés sans assurance pendant cinq mois. À Sens, dans l’Yonne, il a fallu attendre huit mois pour sortir de cette situation, le temps que la mairie essuie deux offres tarifées jusqu’à quatre fois la prime précédente. Ces deux communes ne sont pas des cas isolés, loin s’en faut. Selon l’Association des petites villes de France, plus de 1 500 d’entre elles peinent aujourd’hui à s’assurer et, selon le groupe SCET, près de 700 sont même candidates à l’inassurabilité totale à court terme. C’est dans ce climat que le Sénat a voté à l’unanimité, le 11 juin 2025, une proposition de loi destinée à garantir une solution d’assurance à chaque collectivité territoriale. Un vote consensuel sur un sujet de marché, cela ne trompe pas. Cela mesure mieux qu’aucun chiffre l’ampleur de la crise qui secoue le secteur.

Pour comprendre comment on en est arrivé là, il faut remonter avant 1982. À cette époque, l’État assumait directement, via le budget national, la charge des risques pesant sur les collectivités locales. Les lois de décentralisation ont changé la donne en transférant aux communes, aux départements et aux régions des compétences considérables : l’urbanisme, les écoles, la voirie, l’action sociale, sans transférer dans le même mouvement le filet de sécurité budgétaire qui allait avec. Du jour au lendemain, chaque collectivité s’est retrouvée responsable de ses propres sinistres, sur un marché privé qu’elle ne connaissait pas encore. Deux acteurs ont su répondre à ce besoin naissant, SMACL Assurances et Groupama, qui captent aujourd’hui encore plus de 75 % des parts de marché.

Le contrat d’assurance qui en résulte n’a rien d’ordinaire. Il reste soumis à deux corps de règles pensés séparément, le Code des assurances d’un côté, le Code de la commande publique de l’autre. Katja Sontag, maître de conférences à l’Université Nice Côte d’Azur, parlait dès 2009 d’une véritable « figure juridique moderne ». Cette hybridité produit deux frictions bien concrètes.

La première tient à la résiliation, puisque l’article L. 113-12 du Code des assurances n’accorde que deux mois de préavis, là où une procédure de marché public en réclame souvent plusieurs. La seconde tient à la formation même du contrat, la collectivité devant rédiger son cahier des charges avant même que l’assureur n’ait pu évaluer précisément le risque. Tant que le marché tournait normalement, ces frictions passaient inaperçues. Elles sont devenues des blocages purs et simples dès que l’offre s’est raréfiée, au point que sur treize collectivités ayant lancé une consultation en 2022 et 2023, sept n’ont reçu aucune offre recevable.

C’est pourtant sur ce socle que les assureurs ont bâti une couverture solide, articulée autour de trois grands risques. Le régime Cat Nat, créé en 1982, reste la pièce maîtresse du dispositif, mutualisant le risque climatique à l’échelle nationale grâce à une surprime obligatoire et à la réassurance illimitée de la Caisse Centrale de Réassurance, elle-même adossée à la garantie de l’État. Depuis sa création, ce mécanisme a absorbé 61,2 milliards d’euros de sinistres, dont la moitié environ prise en charge par la CCR. Rien de comparable n’existait en revanche pour les émeutes, simple exclusion légale rachetable que les assureurs intégraient à coût quasi nul, faute de sinistralité significative jusqu’à récemment.

Quant à la judiciarisation de l’action publique locale, elle trouve sa réponse dans la protection fonctionnelle et l’assurance protection juridique, rendue obligatoire pour les communes par la loi du 27 décembre 2019, un filet de sécurité dont le périmètre reste pourtant plus étroit que ce qu’imaginent 79 % des élus, selon une étude SMACL Assurances/Infopro Digital de novembre 2025.

La crise ne s’explique pas seulement par une sinistralité qui s’alourdit. Il faut remonter aux années 2010, quand une concurrence tarifaire particulièrement agressive a maintenu les primes des collectivités à des niveaux déconnectés du risque réel. Le ratio sinistre sur prime, cet indicateur qui mesure la part des primes absorbée par les indemnisations, a fini par atteindre 75 % sur ce segment, contre 64 % en moyenne sur les entreprises. SMACL Assurances, premier assureur historique des collectivités, contrainte à plusieurs recapitalisations par sa maison mère, la MAIF, en a payé le prix fort.

Ce marché déjà fragilisé n’a pas eu le temps de souffler. Entre 2021 et 2023, trois chocs sont venus le frapper presque simultanément. Le coût des sinistres Cat Nat a triplé depuis 1980 et a atteint 10 milliards d’euros en 2022, tandis que la CCR anticipe désormais une hausse de 60 % de la sinistralité climatique à l’horizon 2050. Les émeutes de l’été 2023, consécutives à la mort du jeune Nahel Merzouk, ont ensuite coûté 730 millions d’euros tous assureurs confondus, dont 200 millions pour les seules collectivités, soit près de la moitié du chiffre d’affaires annuel combiné de SMACL et Groupama sur ce segment. Puis sont venues les violences de Nouvelle-Calédonie, au printemps 2024, qui ont ajouté plus d’un milliard d’euros à la facture, portant le coût total des émeutes à 1,7 milliard d’euros en deux ans. Sur le front contentieux enfin, l’Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale projette une hausse de 17 % des poursuites contre les élus locaux sur le mandat 2020-2026, et de 19 % contre les fonctionnaires territoriaux. Comme si cela ne suffisait pas, les réassureurs mondiaux ont durci leurs conditions dès 2021, un choc qui a fini par se répercuter, avec deux ans de décalage, sur les primes des collectivités françaises.

L’audit flash mené par la Chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté sur dix-sept organismes publics locaux permet de mesurer précisément l’ampleur des dégâts. Entre 2018 et 2024, les dépenses d’assurance ont grimpé de 90 %, et même de 147 % sur les seuls dommages aux biens.

Plus troublant encore, dans dix cas sur dix-sept, ces hausses sont tombées sans le moindre lien avec la sinistralité propre de la collectivité concernée. Les garanties se sont resserrées dans le même temps, de nouvelles exclusions sont apparues, des clauses de prévention réduisent désormais l’indemnisation de 20 % sans même que l’assureur ait à prouver un lien de causalité, et l’automaticité de garantie a purement et simplement disparu de certains contrats.

Les franchises émeute, elles, ont littéralement explosé, passant de 1 000 à 2 000 000 euros à Valdoie, en Haute-Saône, soit 236,5 % de sa capacité d’autofinancement brute, et de 50 000 à 2 000 000 euros à Besançon. Au bout de cette chaîne, trois collectivités de l’échantillon, Migennes, Chenôve et Dijon Métropole, ont fini par s’auto-assurer, faute de trouver preneur.

Face à cette vague de résiliations, la première réponse n’est pas venue du législateur, mais du juge. Le 12 juillet 2023, dans l’affaire du Grand port maritime de Marseille, le Conseil d’État a fait prévaloir le principe de continuité du service public sur l’article L. 113-12 du Code des assurances. Concrètement, une collectivité peut désormais imposer à son assureur le maintien de la couverture, le temps de trouver un remplaçant, dans la limite de douze mois. François Lichère, professeur agrégé de droit public, parle d’un geste « tout à fait remarquable » au regard de la hiérarchie des normes. Mais cette protection a ses limites, car elle permet de retenir un assureur qui veut partir, non de faire venir un assureur qui refuse d’entrer. La commune de Sens en a fait la douloureuse expérience.

C’est là que le législateur a pris le relais. La proposition de loi portée par le sénateur Jean-François Husson, adoptée à l’unanimité le 11 juin 2025 et cosignée par près de deux cents parlementaires, s’articule autour de trois axes qui se complètent.

Le premier vise à restaurer les conditions d’une concurrence effective, avec une mission de suivi confiée à l’ACPR, un observatoire des tarifs assurantiels calqué sur celui des tarifs bancaires, et un Médiateur de l’assurance dont la compétence s’étend désormais aux collectivités privées d’assureur.

Le deuxième cherche à rééquilibrer la relation contractuelle, notamment par la systématisation des franchises dans les contrats dommages aux biens, sur le modèle du Cat Nat, et par l’encouragement de la médiation en cas de litige. Le troisième, enfin, crée un mécanisme de couverture obligatoire du risque émeute, directement inspiré du GAREAT et du Cat Nat, désormais intégré à la loi de finances 2026. L’assureur peut y céder le risque à l’État, un fonds prudentiel est alimenté par une contribution plafonnée à 1,5 %, et l’émeute trouve enfin une définition juridique précise à l’article L. 12-11-1 du Code des assurances. Le dispositif reste toutefois suspendu à des arbitrages qui ne sont pas encore tranchés, son entrée en vigueur en Nouvelle-Calédonie dépendant d’une convention encore à négocier, et sa légitimité politique continuant de diviser, entre le risque d’« impôt déguisé » dénoncé par certains sénateurs et la nécessité, reconnue par le ministre de l’Économie Éric Lombard lui-même, d’une garantie de l’État plus explicite.

Au-delà du texte de loi, ce sont les pratiques elles-mêmes qui évoluent. SMACL Assurances a développé deux outils de diagnostic et de prévention, baptisés Prév’Score et Prév’Actions, complétés par des visites de risques sur le terrain et par le programme itinérant Résilience Tour, mené en partenariat avec Mairie 2000. Le raisonnement est autant économique que préventif, comme le démontre la thèse de doctorat soutenue par Sarah Gérin en 2011, selon laquelle un Plan de prévention des risques naturels inondation réduit en moyenne de 28 % le coût des sinistres sur un territoire.

Du côté des collectivités, deux réponses complémentaires se dessinent. La première passe par la mutualisation des compétences, illustrée par le service commun des assurances de Dijon Métropole, où sept agents spécialisés gèrent à eux seuls 114 contrats. La seconde passe par le recours à des Assistants à maîtrise d’ouvrage spécialisés, sollicités par douze des dix-sept collectivités de l’échantillon CRC BFC.

Trois conditions détermineront, en définitive, la réussite du nouveau modèle. La première tient à la restauration d’une concurrence effective, sur un marché qui reste dominé à 75 % par deux acteurs seulement.

La deuxième tient à la rapidité d’exécution des dispositifs votés, car des collectivités restent aujourd’hui encore sans couverture pendant que les textes d’application continuent de se négocier.

La troisième, enfin, la plus difficile à décréter mais sans doute la plus déterminante sur le long terme, tient à l’investissement durable des collectivités elles-mêmes dans une véritable culture du risque. Quarante ans de régime Cat Nat l’ont amplement démontré, la prévention n’est jamais un supplément d’âme. Elle est le socle sur lequel se construit, patiemment, l’assurabilité d’un territoire.