Reprendre le contrôle de la dette publique : une équation insoluble ?

La dette publique de la France représentait 62 % du produit intérieur brut (PIB) à la fin de 1997, année de référence pour apprécier le respect des critères d’admission dans la zone euro. Elle était alors au septième rang des 20 pays constituant aujourd’hui cette zone. À titre de comparaison, leur dette publique moyenne était égale à 73 % du PIB. L’Allemagne, elle, était à 59 % du PIB.

À la fin de 2023, la dette publique de la France représentait 111 % du PIB. Soit le troisième rang de la zone euro derrière la Grèce et l’Italie. La même année, la dette moyenne s’élevait à 89 % du PIB. L’Allemagne, elle, faisait toujours des bons élèves avec une dette de 64 % du PIB. Au cours des années 1997 à 2023, la dette publique française a donc augmenté de presque 50 points de PIB, contre environ 15 points pour la moyenne de la zone euro et 5 points pour l’Allemagne. La question posée par beaucoup d’observateurs des finances publiques est : jusqu’à quel niveau la dette publique peut-elle continuer à augmenter ?

Les économistes essaient de répondre depuis longtemps à cette question. Mais ils n’ont pas trouvé la limite à l’endettement public, en pourcentage du PIB, au-delà de laquelle les créanciers d’un État perdent confiance et exigent une prime de risque de plus en plus élevée jusqu’à provoquer une crise. La soutenabilité de la dette publique dépend en effet de facteurs parfois qualitatifs et non mesurables, comme la crédibilité des politiques publiques ou la solidité des institutions.

Le taux de détention de la dette publique par des non-résidents est souvent présenté comme un important facteur de risque. Il est de 45 % pour la dette publique totale de la France ou 53 % pour la seule dette négociable de l’État. Cette fois, nous sommes au premier rang des pays du G7 ! Même s’il n’est pas évident que les créanciers étrangers vendraient plus leurs obligations du Trésor que les créanciers privés nationaux en cas de crise, certains observateurs plaident en faveur d’une baisse de ce taux de détention grâce à un fléchage plus strict de l’épargne nationale vers le financement de l’État.

Ils donnent souvent l’exemple du Japon. La dette du pays du Soleil Levant a atteint 239 % du PIB à la fin de 2023. Sur un périmètre identique, la dette française était alors égale à 117 % du PIB. Pourtant, la dette japonaise ne pose pas de problème de financement car, disent des experts, elle est détenue à hauteur de 88 % par des résidents japonais. Soit ! L’épargne des ménages et entreprises japonais est tellement importante qu’elle couvre les besoins de financement, non seulement des administrations publiques japonaises, mais aussi d’autres pays. Comptablement, c’est simplement la traduction de l’excédent structurel de la balance des paiements courants du Japon...

Problème : la France est dans une situation opposée, avec un déficit structurel de ses paiements courants. L’épargne y est globalement insuffisante. L’affecter plus à l’État reviendrait à en affecter moins aux entreprises qui, globalement, n’en ont pas assez. Ce n’est donc pas une solution au problème de l’endettement public. L’augmentation incontrôlée de la dette publique et de la dette extérieure présente des risques importants, même si on ne sait pas à quel horizon. Il faut donc en reprendre le contrôle en réduisant le déficit public et le déficit de nos échanges extérieurs.

S’agissant des comptes publics et compte tenu des dépenses nécessaires pour lutter contre le changement climatique, la stabilisation de la dette à son niveau actuel, en pourcentage du PIB, impose de réaliser un effort de redressement d’environ 4 % du PIB, soit 120 milliards d’euros. Avec deux outils possibles : une hausse des prélèvements obligatoires ou des économies sur les autres dépenses publiques primaires, hors intérêts de la dette.

Malgré des mesures de baisse des impôts et cotisations sociales qui ont atteint plus de 50 milliards d’euros depuis 2017, la France est restée en 2023 au premier rang de l’Union européenne (UE) pour le taux des prélèvements obligatoires. Il était de 45,6 % selon Eurostat (43,2 % selon l’Insee avec une méthodologie différente), contre 40 % en moyenne dans l’UE et 40,3 % en Allemagne.

Les économistes ne savent pas non plus quelle limite fixer à la hausse de ce taux, mais nous risquons de réduire la compétitivité des entreprises et l’attractivité du territoire, donc de dégrader encore plus nos échanges extérieurs, en continuant à l’augmenter. Il est certes possible, et parfois souhaitable, d’accroître certains impôts ou de réduire certaines dépenses fiscales, mais les marges de manœuvre sont limitées. L’essentiel de l’effort de redressement des comptes publics doit donc prendre la forme d’économies sur les dépenses.

Les retraites représentent le quart des dépenses publiques et il est impossible de réaliser un tel effort sans en réduire le montant. Non en euros, mais en pourcentage du PIB ! Il faut donc maintenir la réforme de 2023. De plus, comme celle-ci ne concerne que les futurs retraités, il faut aussi agir sur les pensions des retraités actuels en les revalorisant moins que l’inflation.

La masse salariale des administrations publiques représente 15 % des dépenses publiques hors cotisations de retraite. Elle aussi doit être réduite toujours en pourcentage du PIB. Comme il est peu souhaitable de réaliser des économies sur la politique salariale compte tenu des difficultés de recrutements dans la fonction publique, il faut supprimer des postes, dans les services de l’État et plus encore dans les collectivités locales. Les effectifs de la fonction publique territoriale se sont en effet accrus de 46 % en 25 ans, hors emplois transférés par l’État en contrepartie de transferts de compétences.

Les administrations publiques locales sont à l’origine de 20 % des dépenses publiques. Elles doivent aussi contribuer à l’effort de redressement des comptes publics par des économies significatives. Elles sont toutefois autonomes. L’État peut donc seulement les y inciter en réduisant les subventions qu’il leur verse ou les impôts qu’il leur affecte.

Les économies nécessaires sont considérables et n’ont jamais été d’une telle ampleur en France. D’autres pays européens, en Scandinavie par exemple, ont toutefois réalisé des économies encore plus importantes et redressé durablement leurs comptes publics dans le passé sans que leur situation économique et sociale soit aujourd’hui plus mauvaise que la nôtre. C’est donc possible.

L’obstacle en France est surtout politique et culturel. Les revues des dépenses publiques engagées depuis longtemps ont rarement permis d’obtenir des économies substantielles. La raison principale ? Cet objectif n’a pas souvent été assumé politiquement et a été relégué au second plan derrière les objectifs, par ailleurs tout à fait légitimes, d’amélioration des services rendus aux usagers et des conditions de travail des agents.

Ce n’est pas seulement une question de courage politique car les réformes doivent être soutenues par une partie suffisante de la population pour réussir. Or, si les sondages montrent que les Français s’inquiètent de la dérive des finances publiques, ils montrent aussi qu’il n’y a aucun consensus sur les solutions à retenir pour y remédier. Plus structurellement, ils tendent à demander à l’État de résoudre tous leurs problèmes par des réglementations ou des dépenses publiques. Ce n’est pas nouveau : la lecture de L’Ancien Régime et la Révolution de Tocqueville montrait que les Français demandaient déjà toujours plus d’aides et de normes au roi.

Ce comportement a été conforté par le « quoi qu’il en coûte ». Celui-ci était nécessaire pour soutenir les ménages et les entreprises pendant la crise sanitaire, mais il a donné l’impression que les dépenses publiques n’avaient pas de limites. Dans ces conditions, il sera très difficile de dégager les économies nécessaires au redressement des comptes publics et on peut parier que la dette publique dépassera 120 % du PIB avant 2030.