Déficits publics : comprendre les dessous des chiffres pour agir efficacement

Selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), le montant de la dette publique de la France s’élevait à 3 228,4 milliards d’euros à la fin du deuxième trimestre 2024. Il est traditionnel de le comparer au produit intérieur brut (PIB). Si l’on retient le chiffre de 2023, la dette publique représente 115 % de la richesse nationale de l’Hexagone. Mais en réalité, l’État ne peut pas s’approprier 100 % du PIB, sauf à nationaliser toute l’économie ! Il est plus parlant d’exprimer cet endettement en pourcentage des recettes fiscales. Sous ce prisme, la dette publique représente 220 % des recettes annuelles de l’État, soit plus de deux années pleines.

Depuis 1980, le déficit public a été systématiquement supérieur à 1 % du PIB.

Plus inquiétant : la moyenne des déficits publics depuis 1981 ressort à 3,8 % du PIB. Ainsi, depuis plus de 40 ans, nos politiques ont été incapables de respecter sur le long terme la limite de déficit à 3 % du PIB. Le corollaire de cette accumulation de déficit est bien entendu la dette. Et les intérêts correspondants.

En 2023, notre pays aura consacré 50 milliards au seul paiement des intérêts.

Sachant que la dépense publique représente 57 % du PIB et que, malgré cela, nous avons un déficit budgétaire systématique, les marges de manœuvre pour rembourser la dette sont inexistantes !

Dans le même temps, poursuivre une trajectoire de déficit budgétaire augmentant la dette fragilise nos dépenses publiques dès que les taux d’intérêt augmentent. Imaginons comment nous aurions pu consacrer les 50 milliards de charges de remboursement d’emprunt à une meilleure formation des citoyens pour améliorer la productivité de la main-d’œuvre française ; ou encore, à engager des programmes de recherche sur les secteurs d’avenir et endiguer la perte de compétitivité de nos produits à l’exportation.

Si la crise financière de 2008 et les conséquences du Covid ont incontestablement aggravé la situation, elles ne sauraient l’expliquer à elle seule. Pour répondre au double défi de la dette publique et des déficits budgétaires, il est impératif de comprendre la dynamique des dépenses publiques et d’identifier les principales causes du déficit. Avec notamment des chiffres précis et compris. C’est un impératif pour pouvoir définir les politiques correctives qui s’imposent. À défaut de rembourser la dette, revenir à l’équilibre permettrait d’éviter de la creuser inutilement.

Pour le suivi des finances publiques, la comptabilité nationale distingue trois pôles distincts :

– d’abord, l’administration publique centrale. Elle regroupe l’État, à savoir le pouvoir exécutif (le Président de la République et le Gouvernement), le pouvoir législatif (le Parlement, constitué de l’Assemblée Nationale et du Sénat) et le pouvoir judiciaire (les tribunaux, la Cour de cassation), mais aussi les organismes divers d’administration centrale, qui recouvrent une multitude d’institutions ayant vocation à agir sur l’ensemble du territoire, comme, par exemple, le Centre national d’enseignement à distance, le Fonds de réserve des retraites, le Fonds national d’aide au logement, le Fonds de financement de la Couverture maladie universelle, les musées nationaux (musée du Louvre, Cité des Sciences et de l’Industrie, etc.) ;

– ensuite, l’administration publique locale. Cette organisation institutionnelle et administrative du territoire français inclut les régions, les départements, les communes, etc. ;

– enfin, les administrations de Sécurité Sociale. Elles recouvrent tous les mécanismes de prévoyance collective qui permettent aux individus ou aux ménages de faire face financièrement aux conséquences des risques sociaux. Il s’agit des prestations de vieillesse, de maladie, d’invalidité, de chômage, de famille et de logement.

Une fois déterminés les acteurs, il faut regarder leur rôle. Les administrations centrales et locales, bref l’État et les collectivités locales, fournissent des services publics non-marchands : la justice, la police, les travailleurs sociaux, l’éducation, construction d’infrastructures... Autant de services que se partagent tous les agents économiques, particuliers et entreprises.

Ces dépenses sont financées par l’impôt sur le revenu des personnes physiques, par l’impôt sur les sociétés, ainsi que par diverses taxes, notamment la taxe sur la valeur ajoutée ou la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

Les administrations de Sécurité Sociale sont, elles, articulées autour de deux pôles :

– les organismes gérant les régimes d’assurance sociale qui couvrent les personnes contre des risques et des besoins sociaux variés (maladie, invalidité, infirmité, vieillesse, maternité, famille, emploi, etc.) ;

– à leurs côtés, il existe des organismes dépendants des administrations de Sécurité Sociale. Les principaux sont les hôpitaux de l’assistance publique, les œuvres sociales intégrées aux organismes de Sécurité Sociale et Pôle Emploi, hors indemnisation du chômage.

Les prestations d’administrations de Sécurité Sociale correspondent à la fois à des transferts monétaires (retraites, indemnités journalières, allocations chômage, etc.), c’est-à-dire des règlements en espèce, en faveur des individus ou des ménages ; et à des transferts sociaux en nature, le plus souvent dans le secteur de la santé (soins, frais d’hospitalisation, remboursement de médicaments, etc.). À la différence des administrations centrales et locales, les prestations de Sécurité Sociale relèvent d’une logique d’assurance et de transfert bénéficiant seulement aux personnes physiques.

En 2023, le total des dépenses publiques s’élevait à environ 1 700 milliards : 666 pour l’État ; 316 pour les collectivités locales et 735 pour la Sécurité Sociale. Avec 43 % des dépenses totales, c’est donc ce budget qui pèse le plus lourd.

Toutefois, ces chiffres reflètent imparfaitement la réalité en raison des transferts existant entre ces différentes administrations. Ainsi, par exemple, un tiers (33 %) des recettes des collectivités locales provient de ressources financières allouées par l’État. Des reversements qui correspondent notamment au financement des transferts de compétences de l’État vers les collectivités locales consécutivement aux lois de décentralisation. Corrigée de ces transferts, la part relative des différents pôles dans la dépense publique passe à près de 34 % pour l’administration centrale, 20 % pour les administrations locales et 46 % pour la partie Sécurité Sociale. Elle représente donc près de la moitié des dépenses publiques exprimées en milliards d’euros.

Pour compléter la lecture, il convient de quitter l’univers de la comptabilité nationale et d’opter pour une approche plus économique, en rattachant les dépenses à une fonction donnée (voir tableau), indépendamment de son administration d’origine et son mode de financement. Donc y compris par déficit !

Avec ce prisme, le constat est imparable. Deux postes sont les poids lourds de la dépense : la santé et à la retraite, le total est de 47 %. En d’autres termes, quelle que soit la grille d’analyse retenue, les dépenses de Sécurité Sociale représentent près de la moitié des dépenses publiques. Cela illustre les enjeux des dépenses publiques et de notre « modèle » social.

Les autres dépenses publiques sont relativement éclatées en pourcentage. Cela, signifie que si des économies sont possibles, elles auront moins d’effet sur l’équilibrage des comptes publics. Sauf s’il existe un élément commun à toutes ces fonctions sur lequel il serait possible d’agir : les rémunérations. Elles représentent 21,5 % des dépenses publiques et 12,3 % du PIB.

Creusons encore les chiffres afin de déterminer s’il est possible d’identifier des sources structurelles de déficits dans la santé, les retraites ou les charges de personnel. Avec déjà, un constat : près de 50 % de nos dépenses publiques sont des transferts assurantiels. Mais santé et retraites pourraient relever du secteur privé. Pourquoi ce point est-il crucial ? Il donne lieu à de multiples débats de place pour de mauvaises raisons. L’important n’est pas de savoir si cette dépense est publique et la critiquer en tant que telle. Un malade est indifférent à être remboursé de ses frais de santé par une assurance publique ou privée. De même qu’un retraité est agnostique à recevoir sa pension d’une compagnie d’assurances ou de l’État, dès lors qu’elle est bien versée sur son compte en banque. Économiquement, dans un cas, la charge est prise en compte dans les prélèvements obligatoires, pas dans l’autre. Ce qui impose la prudence dans les comparaisons internationales de système fondamentalement différents. Pour l’individu, en revanche, cela ne change rien : une cotisation est versée afin de fournir la couverture au bénéficiaire. Comme la santé et la retraite sont des systèmes de mutualisation des risques, le total des prélèvements payés aux organismes de collecte est égal à l’ensemble des prestations versées, modulo les frais de fonctionnement, notamment les salaires pour la gestion administrative notamment.

Sur la santé, la France a fait le choix d’une gestion des prestations de santé par l’intermédiaire du service public, pour deux raisons : d’une part, mutualiser en partie l’effort financier de prévoyance en fonction du niveau de revenus des bénéficiaires ; d’autre part, garantir le paiement des prestations par l’État. Mais quid du niveau global de la dépense ?

Le total des dépenses de santé des principaux pays européens et du Canada évolue de façon proche depuis 1992 (voir graphique), date à partir de laquelle les données de l’OCDE utilisées pour réaliser cette étude sont disponibles pour tous les pays.

Un pays sort largement du lot : les États-Unis avec un taux de dépenses de santé systématiquement 50 % supérieur aux autres. Cela s’explique notamment par le fait que la judiciarisation des relations sociales dans le pays engendre un surcoût pour les personnels et entreprises de santé qui auraient à faire face aux conséquences financières d’un procès. Un autre facteur aggravant est la moindre régulation des prix des médicaments et du matériel de santé par les autorités publiques.

Le principal enseignement à tirer ? Les dépenses de santé en pourcentage du PIB sont cohérentes d’un pays à l’autre. Cela confirme la thèse selon laquelle le « besoin » de santé d’une population homogène est relativement équivalent. L’analyse des modes de financement est aussi riche d’intérêt (voir graphique).

Les dépenses publiques de santé représentent de 70 % à 85 % du total des dépenses. Quel que soit le pays, elles sont donc majoritaires dans le fonctionnement du système de santé. L’Allemagne, les États-Unis et les Pays-Bas, qui avaient des parts de dépenses publiques faibles, ont tous engagé des réformes de leur système de santé, avec pour conséquence une hausse de la dépense publique dans le total des dépenses. Dans le détail, l’Allemagne et les Pays-Bas ont réalisé ces réformes pour renforcer la régulation des prix et éviter une dérive trop forte des dépenses de santé, notamment face au vieillissement de la population et des maladies de longue durée qu’il entraîne. Les États-Unis, eux, cherchaient pour leur part à offrir une couverture sociale « universelle » à l’ensemble de leurs concitoyens, ce qui explique la hausse spectaculaire des dépenses publiques pour ce pays.

Au total, il n’est pas possible d’identifier une influence du mode de financement du système de santé sur le niveau total des dépenses.

D’autre part, sur la période considérée, la France a toujours eu des dépenses de santé annuelles supérieures à celles de ses voisins européens de l’ordre de 10 %, soit 1 % environ de PIB. Dans la mesure où des facteurs qualitatifs sont à prendre en compte dans les chiffres de santé, il est difficile toutefois de considérer que cet écart explique de manière significative la dérive de nos dépenses de santé. Si des efforts doivent être réalisés pour avoir une gestion plus efficiente, il s’agit de mesure de gestion, plutôt que d’un besoin de réforme structurelle.

Côté retraites, les pays ayant le taux de dépenses publiques pour les retraites les plus faibles sont des pays qui ont des systèmes de retraite par capitalisation avec des fonds de pension et dans lesquels le privé joue un rôle d’assureur important. Il s’agit du Canada, des États-Unis, des Pays-Bas et du Royaume-Uni (voir graphique).

Parmi les autres pays, la France à l’un des taux de dépenses publiques de retraites les plus élevés. À près de 14 % du PIB, cela représente 30 % de plus que la Belgique ou l’Allemagne. L’Italie affiche un taux supérieur au nôtre, car le calcul de la pension était décorrélé de toute réalité économique. Ce système a été totalement réformé au milieu des années 1990 avec un consensus trouvé entre syndicats, politiques et techniciens afin de rétablir l’équilibre du système dans la durée¹.

Deuxième observation, à nouveau à l’exception de l’Italie pour les raisons évoquées précédemment, le taux français de progression des dépenses publiques de retraite est celui qui augmente le plus sur la période, les autres pays ayant des courbes relativement plates. Ainsi, tant en niveau absolu qu’en rythme de progression, nos dépenses publiques de retraite dérivent dangereusement depuis plus de quarante ans. Ce résultat est la conséquence directe de l’abaissement de l’âge de la retraite à soixante ans.

Un régime de protection sociale, notamment la santé et les retraites, relève de mécanismes assurantiels. Il n’est pas, et ne devrait jamais être, modulé par les politiques en dehors des ajustements paramétriques destinés à en assurer l’équilibre. C’est tout le sens de la réforme des retraites italiennes des années 1990. Malheureusement, notre pays a fait un choix différent, jamais véritablement remis en cause depuis 1983, avec l’abaissement unilatéral l’âge de la retraite pour des raisons exclusivement politiques au mépris de toute logique économique.

Ce choix nous affaiblit et nous paupérise. Imaginons qu’en 1983 notre régime de retraite était équilibré, en dehors des évolutions démographiques que nous aurions connues quel que fut l’âge de départ à la retraite. À l’époque, l’espérance de vie à 65 ans était de 14,1 ans pour les hommes et de 18,4 ans pour les femmes. À 60 ans, les chiffres étaient respectivement de 17,6 ans et de 22,6 ans. En d’autres termes, le fait d’abaisser l’âge de la retraite de cinq ans engendre un besoin de financement moyen additionnel de 24 %. Toujours pour faire simple, avec des dépenses publiques de retraite de l’ordre de 10 % du PIB au début des années 1980, cela correspond à 2,4 % de PIB annuel en plus.

Cela a deux conséquences funestes. D’abord, un besoin de financement global qui peut prendre la forme d’impôts additionnels, d’une réduction des prestations et/ou d’un déficit budgétaire. Ensuite, une charge financière inutile pour l’État, notamment en raison de la part des salaires dans la dépense publique. En augmentant le besoin de financement, la retraite à 60 ans crée une dépense additionnelle qui détourne des ressources financières qui eurent été mieux utilisées à d’autres emplois.

Les conséquences de ce choix se font ainsi sentir à plusieurs niveaux. Avec une charge fiscale nouvelle : la Cotisation Sociale généralisée et la Contribution pour le remboursement de la dette sociale. Ces prélèvements sociaux (il ne s’agit pas d’un impôt puisqu’ils sont exclusivement affectés à la Sécurité Sociale) ont représenté 150 milliards d’euros de collecte en 2022. Dont 125 milliards prélevés sur les revenus d’activités (salaires) et remplacement (allocations chômage, retraites, indemnité journalière, etc.). Cela représente 5 % du PIB !!! Pas surprenant que les salariés se sentent appauvris. Par ailleurs, on évalue les dépenses annuelles additionnelles pour l’État de l’ordre de 75 milliards d’euros, soit environ 3 % de PIB. Ce besoin spécifique s’explique par le fait que de nombreux régimes de retraite de la fonction publique bénéficient de conditions dérogatoires par rapport au régime général, avec notamment des âges de départ à la retraite plus précoces. Notons également que ces régimes n’ont pas connu les aménagements apportés au régime général pour allonger la durée de cotisation dans les mêmes proportions. La conséquence ? Une dégradation des équilibres financiers qu’il faut compenser par le déficit et l’endettement.

Pour résumer, nous avons réussi l’exploit de maintenir en place une décision pendant 40 ans dont le seul bénéfice est de nous appauvrir. Et les ajustements apportés par les différentes réformes depuis vingt ans ne corrigent que partiellement la situation. Il y a toujours 8 % d’écart entre l’âge de départ à la retraite de 62 ans et ce qu’il serait à 65 ans. Quant aux régimes de la fonction publique, ils bénéficient toujours de leurs statuts spécifiques.

Autre décision politique aux conséquences funestes, les 35 heures. Cette mesure, supposée « partager » le travail, n’aura eu pour seule conséquence que de faire croître le nombre de fonctionnaires (voir graphique).

Que disent les chiffres ? Jusqu’en 2001, emploi public et emploi privé progressent à des rythmes assez similaires. À partir de 2002, on observe une accélération des emplois de la fonction publique, notamment la fonction hospitalière. Les entreprises ont « compensé » les 35 heures par des gains de productivité dont 100 % ont été absorbés pour annihiler les effets de la mesure, au lieu de profiter à leur compétitivité. La fonction publique, elle, n’a pu compenser de la même manière. En conséquence, elle a dû embaucher. Or, un nombre de fonctionnaires plus importants induit des coûts salariaux et des engagements de retraite plus élevés. Or, comme indiqué précédemment, ces deux éléments fragilisent nos finances publiques et sont une source d’impôts additionnels.

Ainsi donc, alors que nous cherchons à faire des économies de dépenses publiques et que nous apparaissons désemparés face à un travail qui ne paie plus, pourquoi ne pas refonder notre modèle social en faisant le choix de :

– fixer la durée de cotisation à notre régime de retraite pour l’équilibrer, notamment dans la fonction publique qui a du retard en la matière. Cela permettrait d’éviter un déficit de l’ordre, a minima, de 90 milliards par an, soit 3,6 % de points de PIB ! ;

– augmenter la durée du travail pour abaisser la pression salariale dans la fonction publique et redonner de la compétitivité à nos entreprises ;

– réduire la CSG/CRDS et les cotisations sociales salariales en contrepartie de ces efforts pour redonner du pouvoir d’achat aux salariés ;

– utiliser une partie de la CSG/CRDS payées par les retraités pour financer un régime partiel par capitalisation qui bénéficie à tous et vienne compenser les limites de notre modèle par répartition.

Cela n’interdit pas de travailler à d’autres mesures d’efficience de nos dépenses publiques, mais ces axes sont les plus simples à mettre en œuvre.