Action ou inaction, le résultat
sera le même : la dette publique
ne peut que progresser !

Il y a trente-cinq ans de cela, au moment où les accords de Maastricht étaient négociés, le niveau moyen de la dette des États membres de l’UE était de 56 % du produit intérieur brut (PIB). Il fut décidé que leur dette maximale autorisée serait de 60 %. Dans la même logique, la France, alors avec un déficit de 2,6 % de son PIB, réussit à imposer une règle de déficit budgétaire maximum de 3 %. Cet écart lui laissait une marge qu’elle considérait comme suffisante pour gérer d’éventuels dérapages. La photo de la situation des finances publiques du début des années 1990 devint la loi européenne. Une règle pour tous et pour toujours ! Aujourd’hui, la dette publique moyenne des États membres de l’Union européenne (UE) s’élève à 82 % du PIB et celle de la France à 112 %.

À quoi ressemblera la situation de la dette publique en Europe et en France dans trente-cinq ans ? La certitude : son niveau sera beaucoup plus important qu’aujourd’hui. La raison en est simple :

– soit les pays membres de l’UE prendront le taureau du changement climatique, de la compétitivité et de la défense par les cornes et ils investiront massivement pour relever ces défis existentiels ; les déficits publics et, par voie de conséquence, la dette publique augmenteront ;

– soit les pays membres de l’UE décideront de ne pas relever ces défis et leur économie s’effondrera, entraînant avec elle les recettes publiques à la baisse et, par là même, les déficits et la dette à la hausse...

Comparons les chiffres de l’action et de l’inaction. Côté action, le récent rapport Draghi chiffre le niveau des investissements à 800 milliards d’euros par an pour l’UE, soit un montant équivalent à 5 % de son PIB. Le rapport de Finance Watch publié en juillet, « Europe’s Coming Investment Crisis »¹, voit 50 % plus grand, avec un besoin à 1 200 milliards d’euros, soit 7,5 % du PIB.

Outre cet écart de montant, le point essentiel mis en exergue par le rapport de Finance Watch est ailleurs. Seulement un tiers de ces investissements dégageront la rentabilité financière nécessaire pour attirer des capitaux privés. Les deux tiers restants devront donc être financés par de l’argent public ! Ils représenteront une charge annuelle supplémentaire comprise entre 3 % et 5 % du PIB européen.

Côté inaction, l’équation se résout de façon malheureusement simple en faisant le lien entre le changement climatique anticipé, l’impact de ce changement sur le PIB et la sensibilité des recettes publiques aux variations du PIB. Selon le GIEC, le point d’atterrissage le plus probable du changement climatique est de 3 °C à la fin du siècle. Le réchauffement pourrait même être de 5 °C en Europe occidentale. Ces estimations corroborent les prévisions désormais officielles de l’État français, à savoir un réchauffement de l’hexagone de 4 °C à la fin du siècle.

Les modélisations économiques sérieuses montrent qu’un réchauffement climatique de 3 °C aura un impact négatif sur le PIB de 30 % au moins. Certaines prédisent un impact de 50 %. Récemment, le NGFS, réseau mondial de 141 banques centrales, estimait ce chiffre à 33 % à la fin du siècle hors impacts sociétaux (migrations, conflits armés...) et effets liés au passage des points de bascule climatique. Ce qui revient à admettre implicitement que le chiffre de 33 % est largement sous-estimé. Enfin, toutes choses égales par ailleurs et sur longue période, les recettes de l’État varient en ligne avec l’évolution du PIB. En supposant une constance de ce lien pour les décennies à venir, la chute du PIB aura un impact du même ordre de grandeur sur le déficit des comptes publics.

Les chiffres sont là et ils seront têtus : que les dirigeants politiques décident d’agir ou non, le réchauffement climatique aura définitivement raison des règles européennes régissant la dette et les déficits publics. Et ce, sans mentionner le soutien aux industries considérées comme stratégiques ou le financement de besoins de défense accrus. La question qui compte aujourd’hui n’est plus celle de règles européennes intenables, mais celle de la soutenabilité économique de la dette : un scénario d’action permettra qu’une dette même élevée soit soutenable, à l’inverse d’un scénario d’inaction synonyme d’effondrement économique. Mais où, ou plutôt comment, trouver un montant annuel supplémentaire d’argent public compris entre 3 % et 5 % du PIB ?

Quelques comparaisons pour camper le paysage. À 122 % du PIB, la dette des États-Unis est soutenable pour trois raisons : elle est détenue à hauteur de 75 % par les résidents, les États-Unis bénéficient de leur fameux privilège exorbitant permettant de placer sans souci les 25 % restant auprès d’investisseurs non-résidents et il n’est pas interdit à la Réserve Fédérale de financer le Trésor américain. Ce qui confère de facto à la dette américaine un statut d’actif sans risque. À 260 % du PIB, la dette du Japon demeure également soutenable pour des raisons similaires à celles des États-Unis, à ceci près que le Japon compense l’absence de privilège exorbitant par un taux de détention domestique de la dette publique encore plus élevé (90 %) et la possibilité pour la Banque du Japon de monétiser en tant que de besoin la dette publique.

Par contraste, la dette de la France est détenue à 42 % seulement par les résidents dans un contexte où elle ne bénéficie ni d’un privilège exorbitant ni de la possibilité d’être monétisée par la banque centrale puisque cela est interdit par les traités européens. La différence des situations est, on le voit, considérable. Malgré cela, on notera que la France emprunte aujourd’hui sans difficulté sur les marchés financiers, ce qui témoigne du fait que, contrairement à ce que l’on peut entendre régulièrement, elle n’est pas au bord de la faillite.

Dans l’UE, trois solutions apparaissent possibles pour permettre aux finances publiques d’accompagner l’adaptation indispensable à un monde en bouleversement. Ces solutions consistent soit à réformer (vraiment) les règles du Pacte de stabilité et de croissance, soit à financer au niveau de l’Union plutôt qu’au niveau des États membres les investissements à réaliser, soit à monétiser une partie des déficits publics. Ces trois solutions ont comme caractéristique commune d’être techniquement possibles, mais juridiquement prohibées et politiquement taboues. Et pourtant... établir des règles budgétaires sans référence à des objectifs numériques (les 3 % et 60 % actuels) revenant à ériger en règle pour l’éternité le constat de la situation prévalant à un instant donné, financer les investissements à réaliser au niveau de l’Union ou, anathème parmi les anathèmes, monétiser une partie des déficits publics comme il est si courant de le faire ailleurs dans le monde, sont les seules solutions s’offrant à nous. Aucune n’est parfaite, toutes méritent d’être encadrées de façon précise, mais ce sont les seules solutions possibles. C’est, entre autres, ce qu’explore le rapport de Finance Watch susmentionné.

De façon marquante, les discussions actuelles sur la dette souveraine ne traitent que de la dimension financière de l’équation sans aborder celle du devoir qu’ont les gouvernements d’agir pour préparer l’avenir, ni le fait qu’il ne saurait y avoir de dette souveraine soutenable dans un monde non durable. Ainsi, les États de l’Union dont la dette est la plus faible sont régulièrement érigés en exemple alors que ce sont les mêmes qui, sans surprise, investissent le moins pour soutenir leur économie, pour construire une défense digne de ce nom ou pour lutter contre le changement climatique et en atténuer les effets. Il est donc urgent de réfléchir à de nouvelles règles budgétaires et financières qui permettent aux pays de l’UE d’investir et d’agir et qui évitent une situation où le chaos d’une société n’ayant pas su s’adapter sera synonyme d’une dette publique insoutenable.