« La vision allemande pour l’Union bancaire, c’est “chaque chose en son temps” »

Pendant les négociations sur la Résolution, au sein du Conseil fin 2013, puis avec le Parlement jusqu'au 20 mars 2014, l'Allemagne a été accusée en France de ralentir la création de l'Union bancaire. Cela vous paraît-il justifié ?

L'Allemagne a souhaité que la construction de l'Union bancaire se fasse par étapes : d'abord la Supervision unique, puis la résolution et, peut-être un jour, la garantie des dépôts. L'Allemagne souhaite cette progressivité, car elle veille à ne pas financer les pertes causées par des erreurs commises dans d'autres pays avant la mise en place effective de la supervision, d'où la position de Mme Merkel : les legacy losses, les pertes attribuables aux erreurs passées des autorités nationales, ne sont pas mutualisées. Une éventuelle solidarité financière ne peut être envisagée qu'après la mise en place effective de la Supervision unique.

D'autres pays sont moins patients et souhaitent que toutes les composantes de l'Union bancaire soient mises en place ensemble. Mais la vision allemande s'est néanmoins imposée, y compris dans le dernier accord sur le mécanisme de Résolution unique.

Sur l'utilisation du MES, quelle a été l'influence de l'Allemagne ?

Au départ de l'Union bancaire – la déclaration du 29 juin 2012 –, il y a une annonce ambiguë sur la possibilité pour le MES de recapitaliser directement les banques : la déclaration mentionne que ceci ne peut avoir lieu qu'après la mise en place complète du mécanisme de Supervision unique, mais d'autres parties de la déclaration semblent suggérer une mise en œuvre plus rapide. Ces suggestions ne se sont toutefois pas matérialisées, en raison de l'opposition allemande à la mutualisation du legacy. L'approche allemande a donc fait preuve d'une indéniable cohérence.

Que se passera-t-il si, à l'issue du comprehensive assessment, des besoins en capital sont identifiés dans des banques situées dans un pays déjà très endetté comme l'Italie ? Mario Draghi a réclamé un backstop [1] européen...

Depuis que Mario Draghi s'est exprimé sur le besoin de backstop européen, les conditions de marché se sont considérablement détendues. L'Italie emprunte en ce moment à des taux peu élevés. Si ces conditions de marché se maintiennent, un éventuel verdict sévère à l'issue de la revue des bilans bancaire ne devrait pas poser de difficulté en termes de financement souverain. Aujourd'hui, la BCE estime que le dispositif est suffisamment robuste : aux backstops nationaux vient s'ajouter le MES qui pourra épauler les États en cas de besoin ; en amont de tout cela, un bail-in sera mis en œuvre afin de mettre les créanciers à contribution, en tout cas les créanciers subordonnés conformément aux règles en vigueur pour les aides d'État. Si les conditions de marché se dégradent, alors les chefs d'État se réuniront pour ajuster le cadre collectif.

Sur les différents piliers de l'Union bancaire, pourquoi l'Allemagne impose-t-elle bien souvent ses vues ?

L'Allemagne constitue l'acteur dominant dans la zone euro à tous points de vue : elle est géographiquement centrale, elle affiche le plus important PIB et la population la plus nombreuse. Ces deux dernières caractéristiques font d'elle le plus gros actionnaire de la BCE. Cette clé de capital de la BCE sert souvent de critère pour les questions de répartition, ce qui fait de l'Allemagne le principal contributeur lorsqu'il s'agit de mettre en place un financement européen mutualisé. De plus, l'économie allemande apparaît performante et les finances publiques sont plus solides qu'ailleurs. Enfin, Angela Merkel détient le record de longévité au Conseil. Ainsi, dans les institutions intergouvernementales comme le Conseil, le MES ou les agences européennes telles que l'EBA, l'Allemagne domine. La situation est plus équitable au Parlement ou à la BCE, où le système de décision est plus fédéral, mais globalement, l'Allemagne bénéficie d'une influence disproportionnée.

Est-ce la raison pour laquelle l'Allemagne a tendance à réclamer des traités intergouvernementaux ?

L'Allemagne étant en position favorable dans le cadre intergouvernemental et Mme Merkel se méfiant de la Commission, il y a une tentation de l'intergouvernemental, mais cette domination allemande n'est pas tenable à long terme. Le gouvernement allemand en a conscience.

Cela signifie que l'Allemagne doit jouer plus collectif ?

L'Allemagne, comparée à d'autres, joue d'ores et déjà plutôt collectif à mes yeux.

Elle est pourtant perçue comme celle qui craint de payer…

L'Allemagne est au centre du système, donc toutes les autres parties prenantes aux négociations se positionnent par rapport à elle. Mais si l'on regarde sa façon de formuler ses positions, elle intègre davantage l'intérêt commun européen que la plupart des autres. Toutefois, comme elle domine, ses intérêts particuliers sont davantage reflétés dans la décision finale. Par exemple, le fait que l'Allemagne soit le premier payeur en cas de mutualisation se ressent dans sa façon de négocier. Mais les autres États qui sont davantage en position de recevoir, comme la Grèce, songent eux aussi à leur intérêt particulier lorsqu'ils poussent à la mutualisation. La France est dans une position spécifique, car elle est susceptible d'être payeur ou bénéficiaire, en fonction des scénarios de crise future.

La rhétorique française est généreuse, mais il est utile de rappeler que la France n'a pas toujours été le fer de lance de l'Union bancaire. Elle s'est convertie tardivement, en mai 2012, à l'idée d'une Supervision unique. Le gouvernement français avait en pratique empêché cette idée de se réaliser lors des négociations de Maastricht et de Nice, en 1991 et 2000 respectivement. La conversion à la Supervision unique a également été assez tardive dans la communauté bancaire française.

Sur ce premier pilier de l'Union bancaire, l'Allemagne n'a-t-elle pas obtenu de réduire le champ d'application de la Supervision unique ?

Sur la supervision, l'Allemagne a obtenu une victoire en trompe-l'oeil, car le règlement adopté l'an dernier porte en germe l'élargissement de la supervision à toutes les banques de la zone euro. Il est donc exagéré de dire que l'Allemagne a gagné cette bataille.

Ne cherche-t-elle pas à réduire le nombre de banques concernées par la résolution ?

Certes, mais le champ d'application du pilier Résolution sera en principe calqué sur celui de la supervision. Donc si, comme je le crois, la supervision a vocation à couvrir toutes les banques de la zone euro, le même principe pourrait valoir pour la résolution.

Pourquoi l'Allemagne cherche-t-elle à exclure les petites banques de l'Union bancaire ?

Beaucoup de banques locales allemandes sont des régies publiques et reflètent les politiques des collectivités locales. Elles disposent donc de relais politiques dans leur souhait de conserver un traitement d'exception. Cette volonté d'autonomie a en conséquence été défendue par le gouvernement fédéral, même si elle n'a pas la faveur de tous les acteurs à Berlin. Il existe naturellement des tensions entre le pouvoir fédéral et les pouvoirs locaux.

Les Landesbanken font-elles partie des 130 banques qui seront, dès la mise en place de la Supervision unique, systématiquement contrôlées par la BCE ?

Oui. Contrairement à une idée reçue en France, toutes les Landesbanken seront soumises à la Supervision unique dès sa mise en place. Du reste, les Landesbanken ne doivent pas être considérées comme un groupe homogène. Certaines ont disparu pendant la crise, comme celle de Saxe ou West LB. Parmi les survivantes, certaines sont viables, d'autres sans doute pas. HSH Nordbank apparaît particulièrement fragile.

Il ne faut pas confondre les Landesbanken et les caisses d'épargne, dont une seule est inscrite sur la liste initiale de la BCE. D'une dimension plus locale, les caisses d'épargne sont des banques publiques. N'étant pas cotées, il est difficile d'évaluer leur situation financière. Elles ont toujours réglé leurs problèmes sans en faire état sur la place publique. Aujourd'hui, les caisses d'épargne ne semblent pas poser un problème systémique, mais beaucoup ont disparu depuis le début de la crise.

Très influencés par l'Allemagne, les débuts de l'Union bancaire sont-ils selon vous encourageants ?

Très progressif, le rythme allemand est frustrant pour les parties prenantes, qui sont pressées. Mais jusqu'à présent, l'Union bancaire procure les effets escomptés : elle a aidé à faire revenir les conditions de marché à une situation beaucoup plus favorable pour les emprunteurs souverains, et la revue des bilans présente un réel potentiel de restauration de la confiance dans le secteur bancaire. La vision allemande pour l'Union bancaire, c'est « chaque chose en son temps ». En ce moment, l'heure est à la mise en place de la Supervision unique, précédée d'un examen rigoureux des principaux établissements de crédit européens.

1 Filet de sécurité constitué de ressources publiques.