Vers une surveillance financière européenne plus intégrée

La création en 2010 du Système européen de surveillance financière (SESF) était censée remédier aux lacunes de la supervision européenne révélées par la crise bancaire et financière de 2008-2009. À cette fin, le législateur européen a établi, suivant les préconisations du rapport « Larosière » [1] , un réseau intégré composé des autorités de surveillance des États membres de l’Union (ANS), de trois autorités européennes de surveillance (AES) et du Comité européen du risque systémique (CERS) [2] . Le SESF est un système à double niveau (européen et national) fondé sur une approche sectorielle (assurance, banque, marchés financiers) et assumant des fonctions de surveillance microprudentielle (ANS et AES) et macroprudentielle (CERS).

Les trois autorités européennes de surveillance et leurs missions

La mise en place de trois autorités européennes de surveillance – Autorité bancaire européenne (ABE), Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) – a constitué un progrès institutionnel par rapport aux comités des régulateurs qui avaient été instaurés, au début des années 2000, dans le cadre du processus « Lamfalussy ». À la différence de ces comités au statut incomplet et aux attributions limitées, les AES sont de véritables organismes de l’Union dotés de la personnalité juridique (ce qui justifierait leur qualification d’agence de l’Union), d’une autonomie, notamment financière, et de pouvoirs décisionnels à l’égard des ANS ou des acteurs du secteur financier. Surtout, l’attribution d’un pouvoir de contrainte à ces autorités a été validée par la Cour de justice de l’Union européenne, alors même que cela pouvait paraître discutable tant au regard de l’article 114 TFUE, qui a servi de base juridique à la création des AES, que des principes jurisprudentiels régissant les délégations de pouvoir dans l’Union [3] .

Il reste que l’appellation d’autorités européennes de surveillance est quelque peu trompeuse. En effet, ces trois autorités se sont vu attribuer, lors de leur création en 2010, des missions de régulation [4] , plus que de supervision [5] . Elles ont succédé aux anciens comités des régulateurs qui participaient d’une forme de comitologie visant à adapter le processus décisionnel européen aux nécessités et spécificités du secteur financier. Si les AES ne disposent pas en droit d’un pouvoir normatif, elles jouent un rôle décisif dans l’élaboration des normes techniques de réglementation ou d’exécution approuvées formellement par la Commission européenne, qui constituent l’essentiel des mesures de « niveau 2 » prises dans le domaine financier [6] . Le rôle des AES en matière de supervision se bornait initialement à coordonner l’action des superviseurs nationaux, leur intervention à l’égard des acteurs du secteur financier étant prévue dans des hypothèses limitées (urgence, infraction au droit de l’Union, règlement des différends entre les ANS) en cas de carence des autorités nationales de surveillance. Si la fonction de supervision de l’AEMF a été renforcée depuis lors, l’ABE reste essentiellement cantonnée à une mission de régulation en raison de la création du Mécanisme de surveillance unique (MSU) qui confie à la Banque centrale européenne la surveillance prudentielle des établissements de crédit dans la zone euro.

L’amélioration de la gouvernance des autorités européennes de surveillance

La communication et les propositions législatives présentées le 20 septembre 2017 participent de la volonté de la « Commission Juncker » d’achever l’Union bancaire et d’approfondir l’Union des marchés de capitaux, en renforçant notamment les AES. La Commission propose ainsi d’améliorer la gouvernance de ces agences en remplaçant le Conseil d’administration (CA) par un Conseil exécutif. Les AES sont constituées d’organes qui leur sont propres (un président, un directeur exécutif, un Conseil des autorités de surveillance et un CA) et d’organes communs (le comité mixte des AES et la commission de recours). Le CA est composé du président et de six membres du Conseil des autorités de surveillance élus en son sein. Le CA est donc très largement une émanation du Conseil des autorités de surveillance qui réunit les dirigeants des superviseurs nationaux.

Le futur Conseil exécutif serait formé, pour ce qui est de l’ABE, de trois membres à temps plein dont le président, qui aurait une voix prépondérante. Son rôle consisterait non seulement à préparer les décisions à adopter par le Conseil des autorités de surveillance, qui est à ce jour l’organe décisionnel, mais aussi à prendre certaines de ces décisions. En outre, les membres du Conseil exécutif siégeraient au sein du Conseil des autorités de surveillance.

La diversification du financement des autorités européennes de surveillance

Les propositions de la Commission tendent également à renforcer les moyens financiers attribués aux AES pour l’accomplissement de leurs missions. Leurs ressources ne seraient plus seulement d’origine publique [7] , mais proviendraient, pour partie, du secteur privé. Cette diversification des ressources financières des AES, en vue d’accroître leur autonomie à l’égard des États membres, s’inscrit dans un mouvement engagé en 2010. A la différence des anciens comités des régulateurs dont le financement était assuré exclusivement par des cotisations des États membres, les AES bénéficient déjà d’une subvention de l’Union et d’une contribution des ANS.

Si le paquet législatif prévoit une extension des pouvoirs de surveillance directe de l’AEMF sur les marchés de capitaux, les attributions de l’ABE ne sont guère renforcées. Il illustre, par là même, une tendance constatée depuis la création des AES : ces agences fondées sur trois règlements identiques et conçues, à l’époque, sur le même modèle connaissent des évolutions institutionnelles et fonctionnelles divergentes.