L’ordonnance 45-2250 du 4 octobre 1945 institue, dans le cadre de la Sécurité Sociale, une assurance vieillesse à caractère obligatoire pour tous les salariés. C’est un système par répartition qui associe le modèle bismarckien de retraite « professionnelle », où le financement est assuré par des cotisations salariales proportionnelles aux revenus, mais les prestations assurent une solidarité intergénérationnelle, puisque les versements des actifs financent les prestations versées aux retraités et à leurs ayants droit. Le législateur a ajouté des minima sociaux, inspirés du modèle « beveridgien » qui repose sur les principes de solidarité et d’universalité. Bien que conçu avec une volonté d’universalité, le régime ne couvre pas les régimes spéciaux, qui demeurent. À travers de multiples réformes, ces divers régimes constituent, aujourd’hui encore, les fondements du système français de retraite. Il verse aux 15 890 000 retraités une pension nette de 1 361 euros en moyenne (source : INSEE 2015) et concerne, pour le régime général (hors fonction publique et régimes spéciaux), 71 % des Français. Il est complété par divers systèmes de retraite complémentaires et surcomplémentaires.
I. Combinaison actuelle des régimes de retraite par répartition et par capitalisation
1. La retraite par répartition : un problème durable de financement
Le premier pilier, basé sur le principe de la répartition, est financé par les cotisations patronales et salariales, il est obligatoire et relève de la Sécurité Sociale. La pension est calculée sur le salaire moyen annuel des 25 meilleures années, à un taux variant de 37,5 à 50 % (fonction de la durée d’assurance, rapportée à la durée maximale prise en compte par le régime général).
Le deuxième pilier, géré par le régime AGIRC-ARRCO, fonctionne également sous le principe de la répartition. Le calcul de la retraite est fondé sur l’acquisition de « points », qui sont transformés en valeurs monétaires au moment du départ à la retraite en fonction de la valeur du point, qui fait l’objet de réévaluations périodiques.
La retraite à « taux plein » est acquise lorsque le salarié a atteint l’âge de départ minimum (par exemple 62 ans pour un salarié né en 1955) et a cotisé le nombre de trimestres requis (166 trimestres, soit 41 ans et 2 trimestres pour ce même salarié) ou qui a acquis l’âge de départ à la retraite à taux plein, sans conditions de durée de cotisations (67 ans).
Le taux de remplacement mesure la différence entre la pension perçue et le dernier salaire représentatif en fin de carrière. Ce taux, qui est de 75 % pour la génération de 1946, est en baisse : pour la génération 1985, il est estimé à 64,4 % pour un non-cadre et de 42,7 % pour un cadre. Pour l’essentiel, cette tendance à la baisse s’explique par l’écart entre les « 25 meilleures années » et les dernières années de salariat, où les salaires sont les plus élevés, ce qui explique aussi la divergence entre les non-cadres et cadres. Or les charges familiales sont aujourd’hui plus étalées dans le temps qu’en 1945 : les enfants étant conçus plus tardivement, combinées à l’allongement de la durée des études, et aux achats immobiliers plus tardifs.
Par ailleurs, trois facteurs démographiques pèsent sur l’équilibre des régimes de retraites par répartition. Si l’on considère qu’il faut 2,1 actifs pour financer un retraité, la fécondité actuelle (environ 2 enfants par foyer) est insuffisante. En 2050, l’estimation est que la démographie ne « fournira » qu’1,4 actif pour 1 retraité. Le solde migratoire ne s’élèverait qu’à 100 000 personnes par an, ce qui fait estimer une population active stable en 2050. L’espérance de vie, enfin, a augmenté de 14 ans depuis 1960 et pourrait atteindre, en 2070, 93 ans pour les femmes et 90 ans pour les hommes. Le financement de la retraite est donc structurellement (espérance de vie) problématique.
Les gestionnaires de régimes disposent de trois leviers pour améliorer l’équilibre financier :
- repousser l’âge de la retraite, ce qui améliore les rentrées de cotisations et diminue potentiellement la durée des prestations ; mais la réforme portant l’âge de la retraite à 62 ans n’a pas compensé totalement l’allongement de l’espérance de vie. La mesure a aussi pour limite l’état de santé au travail. Cela étant, l’âge de départ à la retraite en France est plus précoce qu’ailleurs en Europe : 66 ans en Italie, 65 ans en Espagne et au Royaume-Uni, 65 ans en Allemagne porté à 67 ans en 2029 ;
- réduire le montant des pensions pour l’avenir, soit en redéfinissant la formule de pension (notamment via la redéfinition des salaires pris en compte et la modification du nombre de trimestres pour acquérir la pension aux différents taux), soit en restreignant l’éligibilité à la retraite anticipée via des pénalités, soit en modifiant le plafond des salaires soumis à cotisations (plafond annuel de la Sécurité Sociale), soit en agissant sur les modalités de revalorisation des prestations (indexation sur les prix moins favorables aux retraités que l’indexation sur les salaires, voire sous-indexations) ;
- changer le calcul des cotisations, soit en augmentant les taux, soit en incluant de nouveaux éléments dans la base des cotisations ; c’est l’augmentation du « taux d’appel » qui permet d’augmenter les cotisations sans créer de nouveaux droits à pensions. C’est un procédé qui peut générer évidemment des contestations sociales.
2. La fusion des régimes complémentaires (ARRCO et AGIRC)
La fusion des régimes complémentaires (ARRCO et AGIRC), intervenue au 1er janvier 2019, a pour but de mutualiser les réserves financières des deux régimes, pour faire face à un déficit technique constaté de 2015 à 2017, qui pèse sur le résultat financier, tombé à 1,4 milliard en 2017. Elle a aussi pour objectif de faire des économies, en simplifiant le nombre de « tranches » avec une tranche 1, jusqu’à 1 PASS, et une tranche 2, qui va de 1 à 8 PASS : ces tranches sont les mêmes quel que soit le statut du salarié, cadre ou non-cadre. Elle s’accompagne d’un relèvement du taux d’appel à 127 % : pour 127 euros cotisés, 100 donneront lieu à l’acquisition de points. En plus des mécanismes de surcote (travail au-delà du nombre de points nécessaires) et décote, la réforme instaure un régime de bonus (en cas de départ à 64 ans) et de malus (départ à l’âge légal de 62 ans). En contrepartie, l’indexation pourrait être assise sur l’évolution de la moyenne des salaires, plus favorable que l’indexation sur l’inflation des prix.
3. L’épargne retraite et les régimes « surcomplémentaires » en capitalisation
Ce sont des produits d’assurance, prévoyant actuellement et en principe une sortie sous forme de rente, liquidée au moment du départ à la retraite. Les contrats sont soit individuels, comme le Plan d’épargne retraite populaire (PERP) et le contrat « Madelin », soit des contrats collectifs, dits « Article 83 ».
– Le PERP comptait 2 397 000 contrats en 2016, pour 2,2 milliards de cotisations. Les versements sont libres et déductibles du revenu imposable à hauteur de 10 % des revenus, dans la limite de 8 PASS (dans le cadre du disponible fiscal sur 3 ans commun aux diverses cotisations PERP/Article 83/PERE et PERCO). Une sortie en capital est possible à hauteur de 20 % de l’épargne, au moment de la retraite. Il existe aussi 5 événements pendant la constitution de l’épargne qui permettent la réalisation du capital (fin d’allocation chômage, liquidation judiciaire, invalidité, surendettement, décès du conjoint) ainsi que le déblocage pendant la période de liquidation, notamment pour l’achat d’une résidence principale. La rente est réversible - les fonds sont investis soit en « euros » soit en « multi-supports » avec des performances différentes, mais aussi avec une garantie totale du capital (fonds en euros) ou inexistante (Unités de compte – UC). Il existe donc des « grilles de désensibilisation » : plus l’assuré est loin de la retraite, plus son épargne est investie en UC, plus il s’en approche, plus l’épargne est réinvestie dans l’actif général (fonds euros) de l’assureur.
– Le contrat « Madelin », destiné aux travailleurs non salariés, assure la retraite de 1,217 million de bénéficiaires, pour 2,698 milliards de primes (en 2016). Il bénéficie d’un avantage fiscal de 10 % du PASS (minimum) ou 10 % de 8 PASS et 15 % du bénéfice imposable sur la fraction comprise entre 1 et 8 PASS. La sortie est en principe en rente, sous réserve des possibilités de sortie en capital, en cas d’événements « malheureux » semblables à ceux prévus pour le PERP.
– Le PERE (Plan d’épargne retraite entreprise) (« Article 83 ») est mis en place par l’entreprise pour ses salariés : c’est un contrat collectif à adhésion obligatoire, financé à 50 % par l’employeur au minimum, avec déduction des sommes du résultat imposable de l’entreprise et exonération des charges sociales à 5 % du PASS ou 5 % de la rémunération plafonnée à 5 PASS. Les versements des salariés sont exonérés de l’IR à hauteur de 8 % de 8 PASS (cf. « disponible fiscal » pour les versements individuels facultatifs du salarié). La sortie est exclusivement en rente (sauf à ce que la rente soit inférieure à 480 euros par an). La gestion d’actifs est la même que pour le PERP, avec les « grilles de désensibilisation » appliquées aux contrats multi-supports. Les contrats sont transférables lors d’un changement d’employeur. Les contrats PERE ont généré 2,374 milliards d’euros de primes en 2016.
– Les contrats Article 39 dits « retraites chapeau », représentaient en 2016, 2,369 milliards de primes. Ils sont collectifs, mais les droits ne sont pas acquis : il faut être présent dans l’entreprise au moment de la retraite pour pouvoir bénéficier de la rente. Considérés comme contraires à la Directive sur la mobilité des travailleurs à l’intérieur de l’UE, ces contrats sont en cours de disparition. En effet, à compter du 31 décembre 2019, tous les régimes de ce type seront clôturés et l’acquisition de droits ne sera plus possible.
– Le PERCO, contrat collectif, alimenté par le salarié, offre des possibilités nombreuses de sortie en capital et n’est en réalité pas destiné à préparer la retraite des salariés. Il s’inscrit plutôt dans le cadre de la gestion de l’épargne salariale (investissement de l’intéressement et de la participation).
4. La loi PACTE : un volet épargne retraite (article 23)
La réforme a pour vocation de simplifier le système actuel et tend à rendre les produits transférables les uns vers les autres, à harmoniser les régimes fiscaux applicables ainsi que le traitement social des produits.
Le Ministre souhaite également faciliter la sortie en capital, notamment pour la partie de l’épargne liée aux versements volontaires et à l’épargne salariale, mais aussi d’étendre, notamment pour les deux compartiments précités, la sortie anticipée dans le cas de l’achat de la résidence principale.
La loi veut aussi orienter les cotisations d’épargne retraite vers des dispositifs collectifs, à l’image de ce qui a été fait en matière de santé et de prévoyance.
En termes de gestion financière, la loi prévoit l’uniformisation de la gestion pilotée avec les grilles de désensibilisation précédemment citées, une gestion dite « Équilibre » par défaut, mais aussi, dans un second temps, il est prévu de consigner les placements d’épargne retraite dans des fonds « cantonnés » : il s’agit de protéger les cantons contre la défaillance d’entreprise, et de garantir les droits des salariés. La participation aux bénéfices distribuée par l’assureur sera spécifique au canton et non mutualisée avec d’autres contrats.
Côté employeur, la mise en place d’un dispositif conforme à la Loi PACTE lui permettra de bénéficier d’un forfait social à 16 %, contre 20 % auparavant, sur les contrats retraite supplémentaire de type Article 83.
Enfin, la loi PACTE souhaite relancer les célèbres contrats Euro-croissance de 2014, qui prévoient des contrats en UC, placées à long terme avec une garantie de capital au terme d’un délai de détention.
II. La Réforme Macron : solutions envisagées et perspectives pour les assureurs
Les Pouvoirs Publics souhaitent lancer une réforme « systémique » des retraites, par différence avec les plans de réforme antérieurs, qui jouaient sur les variables paramétriques (âge, durée de cotisation, taux d’appels), dans une perspective d’équilibre financier du système.
Il s’agit d’abord d’unifier les règles de calcul des pensions sur la base du principe « pour chaque euro cotisé, les mêmes droits pour tous » ; ce qui revient à prendre en compte la carrière de chacun de façon équivalente, et donc de mettre en place un régime universel de retraite.
Sur le plan technique, deux pistes de réflexion ont été explorées.
– Les comptes individuels sont dits « notionnels » car tout se passe comme si chaque assuré disposait d’un compte individuel de droits (points acquis par les versements de cotisations). Le compte sert d’outil de calcul, mais ne comptabilise pas de provisions : le principe de la répartition (les actifs paient pour les retraités) est donc maintenu. Restent à définir le taux de cotisation pour les salariés et l’entreprise et la revalorisation des droits. Au moment de la retraite, les droits accumulés sont convertis en pension en fonction de l’âge effectif de départ et de l’espérance de vie : le coefficient de conversion peut être générationnel. L’âge de départ à la retraite devient « libre » mais la retraite est d’autant plus élevée que le départ à la retraite est plus tardif. Le système doit être équilibré (du point de vue actuariel) s’il ne subit pas de choc (conditions démographiques constantes et pas d’allongement de l’espérance de vie). Il n’est pas tenu, comme le système actuel, à des engagements en termes de taux de remplacement et il est donc ajustable (droits alloués en fonction des cotisations) et transparent (connaissance du niveau de pension en fonction de l’âge de départ à la retraite retenu). On peut penser que les taux de remplacement vont moins diminuer que dans les simulations sur le régime actuel.
Le « compte notionnel » s’inspire du système suédois qui fait apparaître une caractéristique fondamentale : les pensions suivent l’évolution économique du pays. Quand la conjoncture se dégrade, les pensions diminuent. Car l’objectif est de conserver un régime excédentaire (6,5 milliards d’excédents en 2017) et d’inciter les salariés à travailler le plus longtemps possible avec des pensions nettement plus élevées à 65 ans (âge moyen de départ) qu’à 61 ans (âge légal). Cela étant, le taux de remplacement est de 63 % en Suède, contre 67 % en France (tous régimes confondus). Pourtant, le Conseil d’orientation des retraites (français) se montre réticent sur ce système, qui a un caractère procyclique, en cas de conjoncture défavorable : une baisse des retraites induirait une baisse de la consommation qui favoriserait une prolongation de la faible croissance.
Il semblerait, à ce stade, que ce mode de calcul soit écarté.
– Le régime en « points » est celui qui est actuellement utilisé dans le régime complémentaire AGRIC-ARRCO.
Le système est à cotisations définies et génère des points qui seront les mêmes pour tous en fonction de chaque euro cotisé. La pension dépend du nombre de points acquis, du taux de cotisation dans lequel on peut décorréler la cotisation (le taux d’appel) du nombre de points acquis, ce qui revient à relever le prix d’achat du point, ou à baisser la valeur de service (inflation), en fonction des ressources du régime. L’indexation se fait sur l’indice des prix, moins favorable pour la retraite que l’indice des salaires.
La question essentielle, quelle que soit la technique choisie (compte notionnel ou à points), est d’organiser la transition vers le nouveau régime, en estimant notamment les droits en cours d’acquisition et en les traduisant en points. C’est le principal sujet pour le secteur public. Une transition immédiate est probablement impossible, il faut donc prévoir une transition progressive avec la coexistence de deux régimes, qui peut durer très longtemps.
La réforme tend-elle à préparer un régime par capitalisation ? au moins en partie, car les deux systèmes insistent sur le caractère contributif et ne garantissent pas le niveau de pensions à la retraite. Par ailleurs, la réforme invite à constituer une retraite parallèle par l’épargne afin de limiter le départ tardif et à compenser ou couvrir les risques de fluctuation de la pension. Les assureurs peuvent donc imaginer que la retraite privée en France, qui représente 8,6 % du revenu des retraites pourrait rejoindre le niveau atteint en moyenne dans l’OCDE, qui est de 19,5 %. Dans tous les cas, la Loi PACTE confirme cette hypothèse, car l’objectif, au-delà de ceux évoqués, est de redynamiser l’épargne retraite au détriment des placements actuels en assurance vie.
III. Pistes d’évolution et d’optimisation pour le système de retraite français
La question essentielle est de savoir si l’on peut, en France, élargir substantiellement la part de la retraite gérée en capitalisation, au-delà des mesures de 2003 (Fillon et la création du PERP) et de celles de la loi PACTE, en profitant des projets présidentiels de réforme « systémique » de la retraite par répartition.
La piste de réflexion serait de transformer le second pilier de la retraite en un régime de type article 83 pour les salariés ou contrat Madelin pour les travailleurs non salariés, avec quelques particularités par rapport aux régimes actuels de ces types et auxquels l’adhésion serait obligatoire : ce second pilier constituerait la base du régime. Le troisième pilier, quant à lui, resterait facultatif et donc d’initiative individuelle, partiellement favorisé sur le plan fiscal, et aurait donc vocation à combler le manque à gagner en termes de taux de remplacement.
Les fonds seraient gérés en utilisant les grilles de gestion pilotées avec une sécurisation plus forte qu’aujourd’hui, notamment l’investissement à 100 % dans le fonds euros pendant les 5 ans qui précèdent la retraite. Ces principes de sécurisation pourraient être réglementaires. Cette sécurisation permet au futur retraité de connaître son revenu et de prendre les dispositions utiles, pour le compléter par des placements en retraite surcomplémentaire, via le 3e pilier.
Pour les salariés, ce système s’apparenterait à un article 83, avec une part patronale obligatoire de type ANI 2013 pour la prévoyance et la santé, qui contribuerait à financer une partie du second pilier et à alléger la charge de cotisation pour le salarié. Quant au taux de cotisation, le calcul actuariel montre que, pour verser une pension mensuelle de 1 461 €, qui est la pension moyenne versée par le régime de base et les régimes complémentaires, il faut une cotisation de 25,2 % du salaire annuel brut : cette cotisation serait à la charge de l’employeur et du salarié, comme c’est le cas aujourd’hui puisque des charges, relatives à la retraite, incombent à la fois, à l’employeur et au salarié.
Ce niveau de pension mensuelle retenu est calculé sur la base du niveau moyen de pension, du salaire moyen et du nombre moyen d’années travaillées. Le salarié peut choisir l’âge de sa retraite, notamment s’il peut accepter un niveau relativement bas parce qu’il s’est constitué une retraite plus importante via le troisième pilier du régime où il a fortement investi son épargne.
Ce système permet de dégager l’État de la couverture de l’équilibre financier du risque retraite, et permet aux bénéficiaires du régime de bénéficier des avantages liés à la capitalisation en matière de rendements, et d’accroître nettement la transparence sur le revenu à la retraite.
Afin de financer convenablement la solidarité, il est nécessaire de porter le taux de cotisation à 28 %, permettant de verser une rente mensuelle pour les travailleurs rémunérés au SMIC à minima égale à celle garantie aujourd’hui par l’Allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA). Ce taux est cohérent avec le prélèvement actuel qui est de 27,2 %, charge sociales patronales et salariales actuelles au bénéfice des régimes de retraite, et pourrait être ventilé au prorata de la répartition actuelle, à hauteur de 16,69 % pour l’employeur et à 11,37 % pour le salarié.
Le système devrait permettre d’alimenter aussi un fonds de solidarité, qui constitue le premier pilier de ce régime, en particulier pour ceux qui justifient d’un minimum de trimestres de cotisations, « les petites retraites », et/ou souffrent d’un handicap ou d’une incapacité de travail.
Si l’on souhaite faire financer par ce fonds un niveau de rente garanti, à hauteur de l’ASPA, il faudrait l’alimenter par :
- une taxe sur les rendements de la nouvelle retraite par capitalisation, en profitant d’éventuelles performances sur les marchés financiers : la taxe pourrait être progressive en fonction des dites performances ;
- une cotisation supplémentaire payée par les salariés dont le salaire est particulièrement élevé ;
- une contribution des compagnies d’assurances, à l’instar des obligations qu’elles ont acceptées dans le cadre des appels d’offre (le « degré élevé de solidarité ») pour la santé ;
- éventuellement, un prélèvement pur et simple sur les cotisations, dont on a vu qu’elles seraient éventuellement relevées à 28 % pour garantir un niveau de revenu suffisant pour les salariés les plus modestes.
Il s’agit d’abord de gérer la transition de l’un à l’autre régime. Seule la transition progressive par génération serait nécessaire, faisant coexister les deux régimes sur plusieurs générations. Il faudrait trouver des incitations fiscales pour faire investir dans la retraite par capitalisation, dès lors que le taux de remplacement de la retraite par répartition diminuerait, ainsi que le taux des cotisations, laissant des disponibilités pour l’investissement. L’ensemble serait évidemment très long, puisqu’il faudrait environ 58 ans pour éteindre le régime par répartition de façon définitive.
Il s’agit ensuite de la maturité des Français à l’égard de la retraite. Or elle ne paraît pas évidente. L’immobilier reste un placement favorablement considéré, bien que très illiquide et fortement taxé, notamment via l’IFI, l’impôt sur la fortune immobilière. L’assurance vie n’est pas fondamentalement orientée vers la retraite, et la nouvelle flat tax à 30 % a supprimé une partie de l’incitation à maintenir une détention à long terme des produits d’assurance vie. La Loi PACTE, quant à elle, accroît les possibilités de sortie en capital des produits retraite individuel et collectifs de type PERCO.
Il faut donc chercher à revaloriser les placements à long terme des investisseurs. Cela passera par la confiance donnée dans le sérieux et l’éthique des gestionnaires de fonds, pour exorciser les souvenirs l’affaire Enron et de la crise de 2008. C’est peut-être également affaire de garantie d’un taux technique minimal, réglementé, même si les résultats n’en sont pas en réalité favorables au rentier. La démonstration de l’effet adverse d’un taux technique sur la revalorisation des rentes suppose, plus généralement, une forte amélioration de l’information des assurés et de la transparence de gestion des fonds : visualisation des encours, simulation de rentes personnalisées, etc.
Le mot d’ordre actuel est celui de la nécessité de réformer en profondeur la retraite pour assurer la stabilité financière à long terme du système français. C’est la célèbre réforme systémique et non paramétrique.
Deux possibilités sont ouvertes : réhabiliter les régimes de retraite par capitalisation en améliorant fortement leur attractivité, ou réformer de façon systémique le régime par répartition : généralisation du calcul de la retraite en points, généralisation du régime général aux régimes spéciaux.
Les Français ne sont pas favorables au développement de la capitalisation. Et pourtant, c’est probablement une solution d’avenir : le Conseil d’orientation des retraites prédit le retour à l’équilibre de notre système actuel en 2037, mais on peut douter de la pérennité de cette amélioration. Peut-être que la mise en place d’un système fondé sur des « comptes en points », par répartition, pourrait-être un système de transition vers un régime basé sur la capitalisation ?
