Il n’y a pas de dérive de la dette des collectivités. En comparant l’année 2010 à l’année 2000, malgré l’impact des transferts liés à la décentralisation, le poids de la dette des collectivités est resté quasiment stable à 7 % du PIB tandis que la dette publique passait de 57,3 à 82,9 % du PIB. La période récente montre même une amélioration avec, en 2010, un spectaculaire rebond des recettes fiscales sur les droits de mutation. Le recours à l’emprunt diminue et cet affaiblissement est même plus fort en 2010 (-7 %) qu’en 2009 (-1,5 %), en raison pour une large part de la diminution sensible de l’investissement pour les régions et les départements. La situation masque cependant de fortes disparités : les départements, en particulier, subissent un effet ciseau défavorable avec l’impact de la hausse des dépenses sociales dans un contexte économique ralenti.
Une rigidité budgétaire accrue
Cependant, les collectivités territoriales vont se retrouver confrontées à une rigidité budgétaire accrue : l’État a annoncé un gel pour trois ans des dotations, qui représentent un quart des ressources. La réforme de la taxe professionnelle entraîne une diminution du pouvoir donné aux collectivités locales de fixer les taux d’imposition directe puisque l’impôt substitutif, la CET (Contribution économique territoriale), s’appuie pour 75 % sur la CVAE (Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises), laquelle applique un taux unique sur l’ensemble du territoire. Le pouvoir de voter les taux de fiscalité est voisin de zéro pour les régions, de 50 % pour les départements mais de 80 % pour les communes. Naturellement, de nouveaux mécanismes de péréquation entre les collectivités « riches » et les « pauvres » sont élaborés, mais le dynamisme du territoire risque de devenir encore plus important qu’auparavant dans l’évolution des situations financières.
Les cartes vont être également rebattues avec la réforme territoriale à venir qui remet à plat les compétences de chaque niveau : commune, intercommunalité, département, région. En ce sens, il est devenu quasiment impossible de réaliser des analyses prospectives.
Une collectivité peut-elle faire défaut ?
L’équilibre budgétaire est obligatoire pour une collectivité et contrôlé par les préfectures et les Chambres régionales des comptes (CRC) avec deux règles fondamentales :
- l’emprunt est exclusivement consacré aux dépenses d'investissement ;
- les annuités en capital de la dette doivent être remboursées par des ressources propres et non par de nouveaux emprunts (cf. schéma).
À la différence d’une entreprise, une collectivité territoriale ne peut pas disparaître. En crise financière aiguë, les plans de redressement financiers mettent à contribution l’État (par le versement de subventions exceptionnelles) et les financeurs (sous forme de moratoire et de rééchelonnement). La notion de « dépense obligatoire » protégeant assez solidement le banquier, des abandons partiels de créance sont extrêmement marginaux. En vision de risque final, le profil des collectivités est fortement corrélé au risque État, dont le pouvoir tutélaire se renforce dès lors qu’une difficulté survient.
Mesurer la santé financière des collectivités
L’analyse financière des comptes administratifs permet-elle d’appréhender convenablement ce risque ? Il faut sans doute aller au-delà de ces schémas d’analyse statique pour apprécier le dynamisme de chaque territoire, car en définitive la capacité à attirer des populations et des entreprises nouvelles est d’autant plus cruciale que la modulation des taux de fiscalité par les collectivités locales se trouve amputée et leur sensibilité aux évolutions conjoncturelles accrue.
Les mesures habituelles peinent à donner une juste mesure de la santé financière des collectivités. Par exemple le potentiel financier, utilisé par l’État pour la répartition des dotations, mesure la « richesse » en appliquant aux bases fiscales les taux moyens nationaux d’imposition. Mais les bases fiscales des valeurs locatives datent des années 1970… Autre exemple, la capacité de désendettement qui représente le temps nécessaire pour rembourser la dette sans investir suppose implicitement une stabilité de l’épargne brute, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Seule une connaissance fine de chaque territoire permet d’appréhender la réalité des situations.
Les nouveaux crédits se sont révélés vertueux
Finalement, pour le banquier, les principaux risques sont ailleurs. L’obligation de tenue de compte et de dépôt au Trésor public, hormis de rares exceptions, place le crédit au centre des préoccupations en matière de liquidité et de rentabilité.
Avant la crise financière, le modèle dominant était d’avoir des crédits vendus sans marge, l’objectif étant de servir de support aux opérations de gestion de dette sous forme de crédits structurés ou de swaps directs, permettant de bonifier le taux client et de générer de la valeur. Pour refinancer ces crédits dans un contexte d’ultra-concurrence, le recours aux véhicules d’émissions d’obligations sécurisées était devenu incontournable.
Avec la crise, les spreads des crédits ont explosé, causant un certain émoi du côté des collectivités qui avaient oublié le prix de la liquidité, et les produits dérivés complexes ne sont plus de mise. Conservés à l’actif des bilans bancaires, les nouveaux crédits se sont révélés vertueux. Avec des durées longues, peu de remboursements par anticipation et des indemnités actuarielles sur taux fixes, ils sont une matière première de premier choix pour la gestion actif-passif et le pilotage de la transformation. Source de collatéral de première qualité dans les opérations de refinancement auprès de la BCE, ces actifs sont actuellement apporteurs d’une liquidité utilisable pour financer des clientèles plus risquées. Ceci bouscule les approches analytiques de rentabilité basées sur des références obligataires longues.
Le risque d’évolution vers un modèle désintermédié
Le marché actuel génère un accroissement d’encours de 7 milliards par an (nouveaux crédits moins remboursements) que les bilans des banques ne peuvent absorber sans limite, même si la consommation de fonds propres est modérée. À cet égard, Bâle III et l’application du « Net Stable Funding Ratio » visant à mettre plus de ressources longues face aux emplois longs pourraient fortement augmenter le coût des financements bancaires, renouvelant l’intérêt d’un modèle de refinancement obligataire. Le risque d’évolution vers un modèle désintermédié avec une agence publique de financement des collectivités locales existe bien, même si les prix de ce modèle sont mal estimés : les rares collectivités françaises qui ont recours au marché obligataire bénéficient aujourd’hui d’un certain effet rareté de ce type d’émission.
Mais les limites sont aussi internes aux banques où l’approche du couple rentabilité-risque par type de clientèle publique masque parfois l’analyse par territoire. C’est pourtant sur chaque territoire que s’entrelacent et parfois se substituent les financements de type Partenariats public-privé (PPP), d’aménagements ou ceux concernant le logement social.
La situation actuelle est-elle l’occasion de revisiter ce secteur d’activité bancaire ? Pour les collectivités, le poids des intérêts dans les budgets de fonctionnement a été fortement réduit avec les opérations de gestion active de la dette. Le souci de développer et d’optimiser les services rendus à la population passe sans doute plus aujourd’hui par le développement d’une approche « patrimoniale » complétant l’approche budgétaire. Les obligations en matière d’accessibilité et de consommations énergétiques des bâtiments publics rendent incontournables une telle approche aujourd’hui.
Dans ce cadre, fournir du crédit déconnecté des investissements réels au sein d’un budget d’investissement globalisé ne suffit plus. L’enjeu est sans doute davantage de pouvoir et savoir accompagner des projets à long terme sous de multiples formes.
