Comprendre le rôle de la politique monétaire dans la lutte contre le changement climatique est une tâche herculéenne. L’investigation de ce champ avance à grands pas mais elle n’est pas encore achevée, et la mise en œuvre d’une politique monétaire verte restera longtemps contrainte par des facteurs d’ordre technique. Dans un premier temps, les banques centrales ont envisagé les expositions aux risques climatiques sous l’angle de la supervision. La question du verdissement des opérations de politique monétaire est intervenue ensuite. On peut se réjouir que les questions du rôle de la politique monétaire dans la transition verte et la question subséquente de l’incorporation de ce rôle à leur mandat aient déjà été réglées.
La question initiale de savoir si la politique monétaire a un rôle à jouer dans la transition verte ne fait plus débat. Une littérature de plus en plus riche a fait valoir ces dernières années que les banques centrales ne peuvent rester sur la touche et doivent agir aux côtés des autorités budgétaires, l’argument étant que la stabilité climatique est une condition préalable à la stabilité financière, et la stabilité financière une condition nécessaire à la stabilité des prix. La matérialisation de risques climatiques pourrait contraindre une banque centrale à se porter acheteuse en dernier recours d'actifs échoués, au point de miner la confiance dans la monnaie et de l'empêcher de réaliser son objectif principal de stabilité des prix
La question subséquente de savoir si le mandat légal donné à des banques centrales indépendantes leur laisse suffisamment d’espace pour relever le défi climatique a également été réglée. Cette question était d’une importance cruciale pour la Banque Centrale Européenne (BCE). Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (UE) fait de la stabilité des prix l'objectif principal de l'Eurosystème (TUE, article 127[1]), avant celui de soutenir les politiques économiques générales de l'UE. Ceci contraste avec le double mandat de la Réserve Fédérale américaine, qui consiste à stabiliser les prix à la consommation et à maximiser l'emploi. Plusieurs membres du directoire de la BCE ont souligné que le mandat légal ne ferme pas la porte au verdissement des opérations monétaires, notamment au vu de l'article 3[3] du TUE qui précise que le marché intérieur de l'UE doit œuvrer au développement durable de l'économie européenne, y compris à lui donner un « niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement »
Verdissement du cadre opérationnel de la politique monétaire
La discussion s'est ensuite déplacée vers la question de savoir comment la politique monétaire peut être verdie. Pour citer Isabel Schnabel, les politiques monétaires doivent éviter de passer « de la négligence verte à la dominance verte »
Selon cette approche, quatre options devraient permettre le verdissement du cadre opérationnel de la politique monétaire. Elles consistent, au titre de l’assouplissement quantitatif (QE), à orienter les achats d'actifs réalisés vers des actifs verts ; au titre de la liquidité, à effectuer un filtrage positif et/ou à aligner le pool d’actifs éligibles aux opérations de refinancement sur des facteurs climatiques ; au titre de l’assouplissement du crédit, à altérer le coût des opérations de refinancement de sorte à inciter les banques à distribuer des prêts qui favorisent la transition verte
Malheureusement, les quatre voies identifiées pour verdir le cadre opérationnel des politiques monétaires ne sont pas totalement praticables aujourd’hui. Les expositions aux risques climatiques ne sont que partiellement divulguées. Les actifs financiers ayant un label vert restent rares – sans parler de la question de la labélisation elle-même, qui n’est pas encore réglée. De plus, ces quatre voies ne sont pas uniformément praticables. Pour la BCE, orienter les achats d'obligations émises par le secteur public (le PSPP) vers des obligations vertes est contraint par la nécessité de respecter les clés de répartition de son capital. Même son programme d’achat d’actifs lié à la pandémie (PEPP), censé être flexible à cet égard, ne s'en écarte en réalité pas beaucoup ; peut-être en raison de sa nature provisoire et de la nécessité de le mettre en conformité avec les lignes directrices du PSPP à l'avenir. L'offre actuelle d'obligations vertes à la fois émises par le secteur public et éligibles au PSPP diffère grandement des clés de répartition du capital de la BCE. Respecter la neutralité du marché pour de tels achats conduirait la BCE à surpondérer la dette française. L'orientation des achats d'obligations d'entreprises (le CSPP) serait un moyen plus simple de verdir la politique monétaire de la BCE, puisque ce programme n’est pas soumis au respect des clés de capital, mais ce ne serait pas non plus une panacée. Le premier obstacle est que les dettes corporate ne représentent pas plus de 8 % des titres achetés par la BCE. De plus, nous estimons qu'un peu moins de 7 % du portefeuille d'obligations d'entreprises détenues par la BCE figurent sur la liste des obligations vertes répertoriées par la Climate Bonds Initiative (CBI). Les actifs bruns sont donc susceptibles de dominer les achats de dette corporate pendant un certain temps encore, même si la BCE s’affranchissait du principe de neutralité de marché, ainsi que son économiste en chef, Philip Lane, l'a suggéré récemment
Intégration des risques climatiques par les régulateurs
Les banques centrales n’ont pas moins de limites dans leur rôle de superviseur et de régulateur du système bancaire, même si elles disposent d’une large palette d’outils et ont travaillé depuis plusieurs années à l’amélioration et la standardisation du reporting des risques environnementaux de la part des banques. Ceci devrait permettre aux investisseurs une meilleure analyse de ces risques et, in fine, une plus grande différentiation en matière de prix (via les spreads). Même si les progrès sont notables et que certains standards semblent progressivement s’imposer, nous sommes encore très loin d’une situation satisfaisante du fait de la complexité pour les banques et les régulateurs à mesurer ces risques nouveaux et souvent de long terme ainsi que du manque de données granulaires. Il y a donc fort à parier que la transparence et l’harmonisation en matière de reporting climatique prennent encore de nombreuses années.
Certaines banques centrales envisagent aussi d’utiliser leurs exigences minimales relatives au ratio d’adéquation des fonds propres, y compris la pondération des risques liés aux différentes classes d’actifs. Elles pourraient ainsi calibrer le calcul du ratio de fonds propres pondérés de manière à ce que les activités bas-carbone bénéficient d’un traitement plus favorable. La mise en place de cette mesure pourrait s’avérer complexe car elle n’intègre pas le fait que ces expositions bas-carbone sont parfois source de risques équivalents ou supérieurs, apparaissant ainsi en contradiction avec l’objectif d’assurer une couverture adéquate des risques de crédit. Une autre option consisterait à surpondérer les crédits aux entreprises plus émettrices de gaz à effet de serre. On peut aussi penser que les banques centrales, via cette approche incitative ou punitive, pourraient utiliser leur pouvoir en matière de fixation des réserves obligatoires pour influencer les banques dans leur politique d’investissement.
On doit aussi noter les efforts récents de certains régulateurs et superviseurs, notamment l’Autorité bancaire européenne (ABE) et l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), pour inclure les risques climatiques dans leurs tests de résistance des banques à travers différents scénarios
Compte tenu de la complexité à trouver une approche robuste et commune de la part des régulateurs en matière de risques climatiques, on peut estimer que l’impact direct sur les banques commerciales restera faible dans un futur proche. Cependant, les banques auraient tort d’attendre la mise en œuvre de mesures réglementaires contraignantes ou incitatives. On observe d’ailleurs que le niveau de préparation des banques pour affronter les risques climatiques à venir est très hétérogène, certaines banques européennes occupant une place de leader. Ces dernières ont déjà fait évoluer leur modèle de gouvernance pour y intégrer ces risques, y compris au niveau de leur conseil d’administration, et recrutent désormais des experts climatiques à même de faciliter la modélisation et l’intégration de ces risques dans leurs systèmes de gestion. En cela, les banques devancent une possible introduction de ces risques dans les dispositifs de surveillance prudentielle.
Il est clair que nous assistons à une accélération des travaux effectués par les banques centrales en matière de politiques liées aux risques climatiques et à une meilleure coordination, notamment à travers le NGFS, qui compte désormais 90 membres et a récemment vu les autorités américaines le rejoindre. Les enjeux et les défis sont de taille et nécessiteront la mise en place de nouvelles politiques dont les outils se dessinent, mais il est probable qu’elles n’interviendront que progressivement et mettront de nombreuses années avant que l’on puisse mesurer leurs effets positifs. En attendant, on peut souhaiter que les banques adoptent une approche proactive afin de mieux affronter les changements réglementaires attendus en matière de risques climatiques.
