Le projet de réforme bancaire proposé par le gouvernement a été voté par les députés le 19 février 2013, en première lecture, après une semaine de débat à l’Assemblée nationale. Probablement pour mieux s’en convaincre lui-même, Pierre Moscovici avait prévenu, « qu’il y aurait bien un avant et un après la réforme » grâce à « un arsenal sans précédent depuis la loi bancaire de 1984 ». Pourtant, au-delà des effets d’annonce et des ambitions affichées, propres à l’exercice politique et visant à prévenir les esprits chagrins et sceptiques jusque dans son propre camp, il ne s’agit que d’une réforme en trompe l’œil, dont l’objectif principal est d’ordre politique.
Voter un texte, c’est agir
La loi en question vise en effet d’abord à satisfaire un électorat globalement négatif vis-à-vis des banques et peu enclin à se plonger dans la réglementation bancaire. « Nous avons agi », pourra dire le gouvernement, conscient qu’en France, voter un texte, c’est agir. Ce texte-ci s’inscrit dans le sillage du fameux discours du Bourget dans lequel le candidat François Hollande avait désigné la finance comme son principal adversaire, promettant de la mettre au pas. De ce point de vue, l’engagement de campagne sera tenu, au moins en apparence.
Le bénéfice politique attendu peut être d’autant plus grand que le sujet n’est guère clivant sur l’échiquier politique : la droite a déposé quelques amendements pour la forme mais adhère sur le fond au projet. Il faut dire qu’avec la crise financière de 2008 et ses scandales à répétition, banquiers et financiers sont devenus des cibles immobiles et silencieuses, offrant aux politiques la possibilité d’engranger facilement des voix, dès qu’ils dénoncent en bloc et sans nuance la finance mondialisée, la spéculation et les paradis fiscaux.
Des distorsions de concurrence…
Si l’on excepte le volet concernant le plafonnement des frais bancaires, intégré singulièrement dans le projet de loi, l’objectif affiché par le gouvernement était certes louable et ne pouvait que faire consensus. Qui peut valablement s’opposer à ceux qui veulent combattre les carences ou les imperfections du système financier, tant sur le plan de l’appréciation des risques que des procédures de résolution des crises ? Qui peut refuser de souscrire à la volonté de prévenir une nouvelle déflagration semblable à celle qui a suivi la faillite de Lehman Brothers ? Qui peut penser qu’il ne faut pas être mieux armé pour faire face à une nouvelle crise majeure, en évitant cette fois-ci de faire payer à tous les faillites et le prix des défaillances bancaires ?
Seulement voilà : non seulement le nouveau cadre juridique ne remplira pas sa fonction, mais il induira quelques distorsions de concurrence, au détriment des établissements bancaires français, puisque le gouvernement, d’ordinaire prompt à rappeler la nécessité du « plus d’Europe » dans la résolution des problèmes, a cette fois souhaité prendre une longueur d’avance, allant jusqu’à professer que la réforme « fera référence en Europe ».
Trois groupes de résolution
Le texte s’organise en trois groupes de résolution :
- le premier vise à séparer les activités utiles à l’investissement et à l’emploi des activités spéculatives ;
- le deuxième doit améliorer les interventions de l’État en cas de crise ;
- le dernier est censé doter les pouvoirs publics des moyens pour lutter contre les risques systémiques, par la création d’une autorité macroprudentielle.
Mais c’est surtout sur la séparation entre activités spéculatives et celles dites utiles à l’économie que reposent tous les espoirs. Gage de son sérieux, ce volet du texte reprend largement les conclusions du
Quelques enseignements fondamentaux
Il y a un point commun entre la faillite de Lehman Brothers et de Dexia, le rachat en catastrophe de Merril Lynch par Bank of America et de Bear Stearns par JP Morgan ou encore le sauvetage d’AIG et des agences Fannie Mae et Freddie Mac : toutes ces catastrophes ont leur origine dans des produits financiers structurés, adossés à des crédits hypothécaires de mauvaise qualité. Aujourd’hui qualifiés de toxiques, ces produits bénéficiaient pourtant du blanc-seing de toutes les agences de notation, étaient totalement légaux et ne représentaient avant 2008 aucune espèce de menace aux yeux des autorités américaines et européennes.
Bien plus, ces créances hypothécaires, titrisées ensuite par les banques, ont été encouragées par une politique économique américaine trop accommodante, visant à faire repartir l’économie après la crise des valeurs technologiques de 2000. On a compris depuis les dangers d’une politique monétaire durable de taux bas, dangers qui se sont matérialisés en 2008 avec l’éclatement de la bulle immobilière aux États-Unis et l’explosion subséquente du marché de la dette hypothécaire titrisée.
Autre enseignement fondamental : la crise de 2008 n’est pas venue de l’activité spéculative des banques pour compte propre – que ce soit le trading à haute fréquence ou toute autre activité d’arbitrage réalisée en salle de marché –, mais d’une activité bancaire utile à l’investissement (dans le secteur de la construction, par exemple) et à l’emploi (BTP, par exemple) ! Un vaste et puissant marché de la créance hypothécaire titrisée se créa, avec la bénédiction des pouvoirs publics. Il mit en contact d’un côté des vendeurs – les banques fabriquant ces produits –, et de l’autre des investisseurs institutionnels désireux d’augmenter le taux de rendement de leurs placements, dans un contexte de taux bas. Ils ont donc acheté ces produits comme d’autres ont pu acquérir de la dette grecque.
Certaines banques, plus expertes que d’autres, ont certainement bénéficié de l’asymétrie de l’information en vendant en toute connaissance de cause à leurs clients des produits qu’elles savaient beaucoup moins performants qu’annoncé. Cette asymétrie, intrinsèque à l’activité bancaire, s’est aggravée à mesure que la « sophistication » des produits financiers s’accentuait. Néanmoins, certaines banques (Lehman Brothers, Merril Lynch ou Bear Stearns, par exemple) proposant ces produits à leurs clients y ont tellement cru elles-mêmes qu’elles en ont acheté en masse pour leur propre compte !
Enfin, et c’est là le troisième enseignement de la crise, le danger de ces produits de crédits structurés, bien que parfaitement légaux, était difficilement décelable pour les autorités, car ces derniers s’appuyaient sur des véhicules d’investissement de type
Une ardente nécessité
L’opposition entre les activités utiles à l’économie et les activités spéculatives est donc d’abord idéologique, artificielle et vaine. En revanche, la stricte application de l’arsenal réglementaire existant, visant à compenser l’asymétrie d’information entre les banques et leurs clients dans les opérations de gré à gré, grâce à un renforcement des moyens des autorités de contrôle s’impose comme une ardente nécessité.
C’est une mission plus longue et plus complexe, éloignée des arènes démagogiques, et présentant un gain politique modeste. C’est néanmoins une urgence. Du moins si l’on souhaite éviter une nouvelle crise financière, qui pourrait surgir plus vite qu’on ne l’imagine, au terme d’une période durable de taux bas, porteuse de lourdes menaces, comme l’a d’ailleurs parfaitement rappelé le gouverneur de la BCE Mario Draghi.
