Quel état des lieux général peut-on faire du système de retraite par répartition français ?
Le COR a rendu public en janvier dernier son douzième rapport, « Retraites : un état des lieux du système français », comme le lui avait demandé la feuille de route arrêtée à l’issue de la grande conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012.
Ce rapport met en avant certains résultats positifs de notre système de retraite, en particulier sa contribution au fait que le niveau de vie moyen des retraités est aujourd’hui proche de celui des actifs ou encore sa capacité, au total, à réduire fortement, par le biais des dispositifs de solidarité, les inégalités entre retraités, au profit des femmes notamment. Cependant, il pointe également certaines imperfections de ces dispositifs de solidarité et le fait que les formules de calcul des pensions accroissent à l’inverse les inégalités, en particulier en défaveur des assurés à carrière courte. Parmi les difficultés, le COR pointe également la relative faiblesse du taux d’emploi des seniors, surtout après l’âge de 60 ans, même si des progrès ont été faits en la matière depuis 10 ans, ainsi que la situation financière préoccupante de notre système de retraite, à court, moyen et long terme.
Le COR rappelle également la complexité de l’organisation du système de retraite français, qui est le résultat de plusieurs décennies d’histoire sociale et de choix collectifs. Le système se caractérise en effet par une multiplicité de régimes obligatoires, financés en répartition et structurés en fonction de critères d’appartenance socioprofessionnelle.
Quelle est la part estimée de la capitalisation et sous quelles formes ?
Le système obligatoire est complété par des dispositifs facultatifs d’épargne retraite organisés dans le cadre de l’activité professionnelle ou à titre privé, et fonctionnant en capitalisation. Malgré l’encouragement à adhérer à ces dispositifs, à travers des incitations fiscales et la diversification des offres, la part de l’épargne retraite dans l’ensemble du système de retraite, obligatoire et facultatif, reste faible : en 2011, environ 4 % des cotisations (soit 10,5 milliards d’euros) et un peu plus de 2 % des prestations (soit 6,4 milliards d’euros).
Plus précisément, au 31 décembre 2011, près de 10 millions de personnes détenaient un contrat de retraite supplémentaire facultative, que ce soit dans le cadre de régimes de retraite facultatifs non légalement obligatoires proposés par certaines entreprises à leurs salariés ou dans le cadre de produits d’épargne retraite individuels.
Les dispositifs souscrits à titre collectif représentaient 55 % des cotisations versées en 2011 au titre de l'épargne retraite – 13 % pour le
D'autres produits de placement non spécifiquement dédiés à la retraite, comme l'assurance vie (124 milliards d’euros de versements en 2011), sont susceptibles d'être utilisés en vue de constituer une épargne retraite. La fréquence des rachats avant terme des contrats et la diversité des motifs de souscription rendent toutefois difficile l'appréciation de la part d'assurance vie qui est utilisée en vue de la retraite.
Quelle est la situation financière du système ? Quelles sont les projections faites par le COR ?
En 2011, le besoin de financement s’est élevé à 14 milliards d’euros, dont près de la moitié provient du régime général et un quart du fonds de solidarité vieillesse. Le besoin de financement du système de retraite est en partie structurel, en lien avec le « papy-boom » et l’allongement de l’espérance de vie à 60 ans, mais, depuis 2008, s’y est ajoutée la crise économique, qui pèse particulièrement sur les ressources des régimes.
Les dernières projections du COR, qui font l’objet de son onzième rapport – « Retraites : perspectives 2020, 2040 et 2060 » –, adopté en décembre 2012, conduisent à distinguer différents horizons. On fait l’hypothèse ici que les rendements des régimes complémentaires AGIRC et ARRCO sont supposés stabilisés en projection :
- en 2020, le besoin de financement représenterait de 0,9 à 1 % du PIB, soit environ 20 milliards d’euros, selon les scénarios et variantes économiques étudiés par le COR ;
- en 2040, il représenterait encore entre 0,2 % du PIB, sous les hypothèses économiques les plus favorables, et 2,4 % du PIB, sous les hypothèses les moins favorables ;
- la progression des dépenses de retraite s’infléchirait vers le milieu des années 2030, avec la fin du papy-boom. En 2060, le système de retraite présenterait même un excédent sous les hypothèses économiques les plus favorables, jusqu’à 0,5 % du PIB. Mais il continuerait à afficher un besoin de financement dans les scénarios les moins favorables, jusqu’à -2,7 % du PIB.
Les projections s'appuient en outre sur le
L’abaque du COR vise à illustrer la diversité des choix possibles pour assurer, à un horizon donné, l’équilibre du système de retraite. Ces choix, sans qu’aucun en particulier ne soit privilégié par le COR, portent in fine sur les trois leviers que sont le rapport entre la pension moyenne et le revenu moyen d’activité, le niveau des ressources et l’âge effectif moyen de départ à la retraite. Les résultats de l’abaque montrent qu’il sera possible de continuer à financer les retraites en 2020, 2040 ou 2060, moyennant des ajustements sur les trois leviers qui renvoient à la question de l’équité entre les générations.
Avant toute mesure visant à équilibrer le système de retraite, les projections montrent qu’aucune génération n’apparaît spécialement avantagée ou désavantagée au regard de la retraite. En particulier, les générations les plus jeunes bénéficieraient d’une durée de retraite plus longue, mais avec un taux de prélèvement moyen au titre de la retraite plus élevé, alors que les générations plus anciennes ont bénéficié de prélèvements plus faibles, mais percevraient leur retraite pendant une durée en moyenne plus courte. Ce constat laisse toutefois ouverte la question de la répartition des efforts que devront fournir les différentes générations, de cotisants et de retraités, pour restaurer l’équilibre du système de retraite à l’avenir.
Quelle comparaison peut-on faire de la situation française par rapport aux régimes de retraite dans d’autres pays ?
Le COR conduit depuis son origine des études comparatives, à titre illustratif, des problématiques traitées pour la France, à partir d’un panel de pays représentatifs de la diversité des systèmes de retraite : Allemagne, Belgique, Canada, Espagne, États-Unis, Italie, Japon, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède.
En France, comme dans les autres pays européens continentaux et du Sud étudiés par le COR, les systèmes obligatoires de retraite en répartition sont jugés complexes, car constitués de différents régimes de retraite selon les catégories socioprofessionnelles des assurés. Dans ces pays, les minima sociaux et les retraites obligatoires représentent environ les trois quarts des revenus des plus de 65 ans, et les retraites professionnelles et individuelles en capitalisation sont peu développées.
Dans les pays anglo-saxons, en revanche, les systèmes obligatoires de retraite en répartition sont composés d’un régime unique, identique pour tous les assurés. Mais cette apparente simplicité masque la relative complexité au total de ces systèmes de retraite qui sont également constitués de nombreux régimes professionnels (par exemple, au niveau de chaque entreprise, avec les plans 401k aux États-Unis). Dans ces pays, les dispositifs de retraites professionnelles et individuelles en capitalisation sont en effet davantage développés, et les minima sociaux et les retraites obligatoires ne constituent pas la majorité des revenus des plus de 65 ans.
Quelles sont les mesures envisageables pour renforcer le régime de retraite par répartition ?
Le renforcement de notre système de retraite par répartition passe certainement par une clarification de son pilotage, en particulier par une meilleure visibilité des objectifs assignés au système. La loi définit désormais ces objectifs : le maintien d’un niveau de vie satisfaisant des retraités, la lisibilité et la transparence, l’équité intergénérationnelle, la solidarité intragénérationnelle, la pérennité financière, la progression du taux d’emploi des personnes de plus de 55 ans et la réduction des écarts de pension entre les hommes et les femmes. Mais les modalités du pilotage institutionnel, en particulier la façon d’associer les partenaires sociaux à la politique de retraite et l’articulation entre régimes de base et régimes complémentaires, ainsi que la définition d'indicateurs de suivi nécessiteraient d’être précisées et stabilisées.
Sur ce dernier point, un travail, que le COR a en partie initié, doit être poursuivi pour définir les indicateurs et les cibles à atteindre permettant d’apprécier le respect (ou le non-respect) de chacun des objectifs. Par exemple, au-delà de l’objectif général de maintien d’un niveau de vie satisfaisant des retraités, il serait utile, pour préserver la confiance dans le système des générations les plus jeunes, de se mettre d’accord pour garantir, sous certaines conditions, un niveau minimal de retraite, comme l’ont fait par exemple les Allemands.
La lisibilité et la transparence du système de retraite sont également des éléments essentiels de la confiance des assurés dans le système et du pacte entre les générations qui sous-tend un système de retraite par répartition. Une bonne information des assurés, ce qui est la mission du GIP Info Retraite, est d’autant plus nécessaire que le système est complexe. Il est également important que les personnes en fin de carrière aient une bonne visibilité des règles qui s’appliqueront lors de leur propre départ à la retraite, ce qui suppose une certaine stabilité de ces règles. Une simplification des règles de calcul des droits à retraite pourrait plus directement contribuer à la lisibilité du système. La simplification peut être graduelle, allant de la convergence des paramètres entre les régimes, en passant par une simplification des règles générales de calcul, jusqu’à une modification de l’organisation même du système, sans remettre en cause le choix de la répartition.
Sur la base du diagnostic effectué par le COR dans ses rapports, une Commission composée de dix personnalités et présidée par madame
Quelle place pourrait jouer la capitalisation pour renforcer les niveaux de retraite ?
Comme vous le savez, la France a fait le choix de la répartition et les dispositifs d’épargne retraite en capitalisation sont encouragés, notamment depuis la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, pour venir compléter et non se substituer à la retraite obligatoire en répartition.
Eu égard à la place qu’occupent actuellement les dispositifs d’épargne retraite, des marges de développement existent, qui supposent notamment un effort de simplification et de stabilité des règles, au moins à brève échéance, visant à sécuriser les dispositifs et à inciter à l’épargne longue.
Ces marges de développement ne sont pas totalement indépendantes de l’évolution des niveaux de retraite du système obligatoire. Elles peuvent ainsi être appréciées à l’aune des résultats de récents travaux du COR qui ont consisté à projeter, sur la base de profils de carrière représentatifs de quelques situations professionnelles, le
Selon ces travaux réalisés à législation inchangée, la génération 1960 obtiendrait à l’âge de 62 ans l’âge légal d’ouverture des droits à retraite pour cette génération et les suivantes, un taux de remplacement proche de celui que la génération 1950 obtenait dès 60 ans. Mais, à partir de la génération 1960, le taux de remplacement obtenu dès l’âge d’ouverture des droits de 62 ans diminuerait au fil des générations pour les carrières types du secteur privé, de l’ordre de 6 à 8 points entre les générations 1960 et 1990, dans l’hypothèse de stabilité des rendements des régimes complémentaires.
Les dispositifs d’épargne retraite pourraient alors être utilisés pour compenser au moins en partie ces baisses de taux de remplacement. Cependant, l’ampleur de ces baisses est incertaine car elle dépend des comportements de départ à la retraite. En particulier, les taux de remplacement du système obligatoire pourraient être stabilisés si les générations successives partaient de plus en plus tard à la retraite : par exemple, les générations 1980 et 1990 obtiendraient, en partant à la retraite à 64 ans, un taux de remplacement comparable à celui obtenu dès 62 ans par la génération 1960.
Les besoins en complément d’épargne retraite dépendent enfin du niveau actuel des taux de remplacement du système obligatoire. À cet égard, ils sont sans doute moins importants pour des non-cadres du secteur privé ou des fonctionnaires ayant un taux de prime faible, pour lesquels le taux de remplacement net est de l’ordre de 75 % selon les cas types du COR, que pour les cadres du secteur privé ou les fonctionnaires ayant un taux de prime élevé, dont le taux de remplacement net est plus proche de 50 %.
