Le traitement prudentiel du risque souverain : une nouvelle boite de Pandore ?

Le 8 janvier 2017, les gouverneurs de banques centrales et superviseurs bancaires (GHOS) devaient entériner la finalisation des accords de Bâle III (communément appelés « Bâle IV » par l’industrie bancaire), mais leur réunion a été reportée sine die, certains éléments faisant encore l’objet de débats comme le calibrage du nouveau floor en capital devant se substituer à l’actuel floor transitoire Bâle I.

Cependant, une autre réforme, tout aussi épineuse, se fait également attendre, celle du traitement prudentiel du risque souverain. Même si aucune date de consultation à Bâle n’a jamais été formellement annoncée, une première version du texte était pressentie pour début 2017, mais il y a fort à parier que le report de la réunion du 8 janvier entraîne a fortiori un report de la revue prudentielle du risque souverain, i. e. les administrations centrales ou assimilés.

Depuis la déclaration du Sommet de la zone euro du 29 juin 2012, superviseurs et régulateurs européens ont pris acte de la nécessité de revoir les règles en vigueur, s’engageant alors à « briser le cercle vicieux qui existe entre les banques et les États » au travers de la création de l’Union Bancaire. La crise financière a révélé au grand jour le risque systémique sous-jacent, les États ayant participé au sauvetage des banques, transformant ainsi la crise bancaire en crise de la dette souveraine. Sauf que quelques années plus tard, le constat est sans appel : le corpus de règles actuel est fait de telle sorte que les banques ont tout intérêt à détenir des créances et titres souverains à l’actif de leur bilan, complexifiant ainsi la tâche des superviseurs pour aboutir au bon équilibre entre gestion du risque, appétit au risque et stabilité du système financier.

Reste désormais à soumettre un nouveau traitement prudentiel adéquat et sensible au risque sans ignorer la dimension politique d’un tel remaniement, expliquant certainement en partie le fait que ce sujet constitue la toute fin des accords de Bâle III.

Le risque souverain toujours omniprésent au sein des actifs bancaires

Dans son dernier tableau de bord des risques [1] , l’EBA rappelle bien que le risque souverain fait partie des principaux risques auquel est confronté le secteur bancaire européen, à la fois du fait de l’incertitude liée au traitement prudentiel futur et de l’instabilité politique, synonyme de forte volatilité.

Avant d’aborder la revue du traitement prudentiel, nous avons souhaité dresser un état des lieux de la situation actuelle. Pour ce faire, nous avons mené une étude basée sur l’information financière publiée par les banques européennes dans leur document de référence 2015 pour mesurer l’importance des expositions souveraines à l’actif de leur bilan (seuil du total bilan fixé à 500 milliards d’euros).

L’exposition cumulée au risque souverain des banques du panel représente un total d’environ 780 milliards d’euros, démontrant encore l’importance de la dette souveraine dans les bilans bancaires. Tandis que la France fait figure de favorite en termes d’actifs souverains détenus aux bilans des banques européennes, l’Espagne et l’Italie occupent respectivement la seconde et la troisième place, alors que ces mêmes pays connaissent des difficultés économiques et sociales majeures depuis plusieurs années.

Banques et souverain : un lien prudentiel étroit et difficilement sécable

Si l’on remonte à l’aube des accords de Bâle, on constate que le risque souverain a toujours bénéficié de privilèges en matière de traitement prudentiel.

Le pilier 1 du ratio de solvabilité

Tout d’abord, le ratio de solvabilité : en effet, sous les accords de Bâle I votés en 1988, les créances sur les administrations centrales étaient pondérées à 0 % au dénominateur du ratio de solvabilité dès lors que ces administrations étaient membres de l’OCDE [2] . Il faudra ensuite attendre juin 1999 [3] et la première consultation du Comité de Bâle qui ouvrira la voie aux accords de Bâle II pour proposer des évolutions. Dans la version des accords de Bâle II de juin 2006 [4] , seules les administrations centrales bénéficiant d’une notation de crédit de très haute qualité (AAA à AA-) pouvaient toujours bénéficier de la pondération à 0 % en approche standard.

Aujourd’hui encore, dans le Règlement CRR du 26 juin 2013 transposant dans l’Union européenne les accords de Bâle III, les expositions sur les administrations centrales, libellées et financées en euros, ou les administrations centrales en monnaie étrangère avec un échelon de qualité de crédit à 1, sont toujours pondérées à 0 % en approche standard. Ce traitement préférentiel est même étendu aux autres États Membres de l’Union européenne jusqu’au 31 décembre 2017, à condition que l’exposition soit libellée et financée dans la même monnaie que l’État concerné. Quant aux établissements ayant recours aux notations internes, ceux-ci peuvent appliquer l’utilisation partielle permanente (article 150 du Règlement). Cette clause les autorise à pondérer à 0 % leurs expositions sur les administrations centrales en modèle interne à condition que le nombre de contreparties significatives soit limité et que le coût induit par la mise en place d’un système de notation interne soit jugé trop excessif. Par conséquent, on comprend aisément que la dette souveraine est globalement considérée par le régulateur comme sans risque en solvabilité.

Le pilier 2 du ratio de solvabilité

Néanmoins, dans le cadre du SREP [5] , le MSU [6] a mis en place une méthodologie commune pour les banques qu’il supervise directement (127 groupes bancaires à l’heure actuelle) afin d’évaluer les risques couverts par le pilier 2, et ce, au travers de 4 axes d’analyse que sont le secteur d’activité, la gouvernance & le contrôle interne, l’ICAAP [7] et l’ILAAP [8] . Le pilier 2 vise à identifier les risques qui ne seraient pas correctement appréhendés dans le pilier 1. Comme souligné dans les orientations de l’EBA fin 2014 [9] , le risque pays, partie intégrante de l’ICAAP, intègre le risque souverain (concentration, support implicite…).

Le ratio de liquidité à court terme

Par ailleurs, les accords de Bâle III ont également introduit le risque de liquidité réglementaire par la mise en place, entre autres, du ratio de liquidité à court terme, le LCR [10] , ayant pour objectif de s’assurer que les établissements peuvent faire face à une crise de liquidité dans une période de 30 jours. Là encore, le risque souverain bénéficie d’un cadre avantageux puisque la dette souveraine, incluse dans les actifs de niveau 1, est celle qui bénéficie du traitement le plus favorable au sein du portefeuille d’actifs liquides de haute qualité (portefeuille HQLA ou coussin de liquidité) avec une décote nulle, sauf cas particulier. Dans son dernier rapport publié le 21 décembre 2016, l’EBA soulignait que la dette souveraine représentait 44 % du numérateur du LCR à fin décembre 2015, correspondant à une hausse en valeur de 7 % par rapport à juin 2015 [11] .

L’encadrement des grands risques

Enfin, dans le cadre de la limite des grands risques [12] , le traitement prudentiel du risque souverain répond partiellement d’une disposition transitoire puisqu’à ce jour, les expositions sur (ou garanties par) une administration centrale sont exemptées de la limite de grands risques (soit 25 % des fonds propres éligibles de l’établissement) pour celles qui sont pondérées à 0 % en solvabilité avant substitution de garantie. Autrement dit, un établissement peut être exposé à une administration centrale sans limite d’investissement.

Par conséquent, à l’instar des traitements prudentiels en vigueur, on comprend que les banques sont toujours fortement incitées à détenir de la dette souveraine dans leur bilan, dans un contexte réglementaire de plus en plus contraint ayant pour principale conséquence un recentrage sur des activités moins ou peu consommatrices en fonds propres.

Quels scénarios peut-on imaginer pour le futur ?

Au vu du traitement prudentiel en vigueur, tout laisse à penser que les régulateurs vont vouloir (devoir ?) augmenter les exigences en fonds propres au titre du risque souverain.

Fort de ce constat, deux approches nous semblent possibles en termes de solvabilité : une approche dite « pilier 1 » qui consisterait à revoir les pondérations actuelles appliquées pour le calcul des actifs pondérés en risque (RWA).

L’agence Fitch avait publié à ce titre une étude en juin 2016 [13] en détaillant 5 scénarios possibles dont l’introduction d’un taux flooré à 10 % pour les expositions en approche standard du risque de crédit. Cette étude fait suite à une réunion de l’ECOFIN organisé les 22 et 23 avril 2016 pour débattre d’un plafonnement des expositions souveraines dans les bilans bancaires. Introduire une pondération non nulle nécessiterait de définir un indicateur commun à l’ensemble des pays européens (croissance du PIB, dette publique…), pouvant avoir pour conséquence directe des pondérations différentes entre pays d’Europe du Nord et du Sud. Un tel scénario fragiliserait non seulement le devenir de l’Union Bancaire mais exigerait aussi des banques implantées dans les pays d’Europe du Sud (Espagne, Italie, Portugal) de devoir redoubler d’efforts pour honorer leurs exigences réglementaires, ces banques souscrivant majoritairement à la dette souveraine domestique. Si, par exemple, la dette publique faisait office d’indicateur de référence, les banques seraient susceptibles de faire pression sur les États en matière de politiques publiques.

En parallèle, l’exemption de limite de grands risques n’est pas remise en cause [14] mais si une telle exemption prenait fin, cela obligerait les banques à devoir diversifier leur portefeuille souverain, créant par voie de conséquence un risque de contagion plus important au niveau de la zone euro.

Dans tous les cas, le calibrage des pondérations retenues sera très sensible puisqu’il entraînera de facto une augmentation des RWA en approche standard et donc, a fortiori, élargira la base de calcul du nouveau floor en capital (celui-ci serait pressenti, en cible, à 75 % du total des RWA calculés en méthodologie standard). Par conséquent, plus les RWA générés par les expositions souveraines seront importants, plus les établissements utilisant les modèles internes seront pénalisés, annihilant les effets de l’utilisation partielle permanente, que celle-ci soit maintenue ou non.

Une approche dite « pilier 2 » serait davantage tournée vers les superviseurs en renforçant les exercices de benchmark ou en révisant la méthodologie SREP pour insister davantage sur le risque souverain dans l’ICAAP mais aussi l’ILAAP, gardant à l’esprit que les coussins de liquidité sont en grande partie constitués de dette souveraine. Cette approche aurait le mérite d’aborder la problématique de manière discrétionnaire tout en associant étroitement le MSU sur un sujet fortement corrélé à la BCE.

Enfin, on peut aisément penser que les superviseurs vont aussi vouloir renforcer la transparence financière au travers du pilier 3 par la mise en place de modèles de reporting dédiés aux expositions souveraines, en complément des travaux menés parallèlement par le Comité de Bâle et l’EBA depuis janvier 2015.

La complexité de la revue prudentielle du risque souverain justifie le temps nécessaire pris par les superviseurs pour soumettre un premier document consultatif. Cette réforme est perçue comme une boîte de Pandore tant les interactions restent fortes entre les banques et les États, le sauvetage récent de Monte Dei Paschi prouvant, une fois de plus, que les États restent toujours appelés en dernier ressort.

Quelle que soit l’approche prudentielle retenue, une période transitoire semble donc indispensable pour permettre aux différentes parties prenantes de s’adapter au nouveau cadre réglementaire et ainsi mettre en place des solutions pérennes dans un environnement en constante (r)évolution.