Théorie monétaire moderne: doctrine de circonstance ou réalisme visionnaire ?

La Théorie monétaire moderne (TMM) est si renversante, au sens propre, qu’on peut se demander si elle n’est pas simplement la rationalisation opportune d’un naufrage financier des États « occidentaux » croulant sous le déficit et la dette – comme l’ont été, en leur temps respectif, le modèle d’équilibre budgétaire de l’économie classique en régime de monnaie convertible, puis le keynésianisme de la relance globale en temps de récession et le monétarisme des changes flottants après la suspension de la convertibilité-or du dollar, chaque mode économique venant à point nommé fournir la théorie de circonstance à une réalité économique préexistante et à une attente politique de justification du fait accompli. Ou se demander si elle invite, en la prenant au sérieux, à regarder les choses plus en profondeur et à tirer le juste parti des réalités institutionnelles contemporaines en matière monétaire, l’existence de monnaies décrétées (fiat money ou fiat currencies) le plus souvent nationales (ce qui exclut la zone euro) ouvrant des marges de manœuvre budgétaires à exploiter dans l’intérêt du peuple, qui serait aujourd’hui sacrifié par des dirigeants politiques et économiques sur l’autel du mythe du déficit budgétaire.

L’État n’utilise pas la monnaie, il l’émet !

La TMM se veut d’abord un modèle fidèlement descriptif du fonctionnement très spécifique de l’émission monétaire dans le cadre institutionnel d’un régime de fiat monnaie [1] – terme souvent transposé par les économistes français en celui, pourtant déjà pris et de ce fait source de malentendu, de « monnaie fiduciaire ». La TMM nous invite donc à ranger au musée des outils du passé notre « modèle cognitif », trop dépendant du régime monétaire de la convertibilité-or du dollar et des taux de change fixes d’avant le 15 août 1971. Un régime monétaire qui induit une conception de droit commun du budget de l’État, comme un gros budget familial où les dépenses sont plafonnées par le revenu et la capacité d’emprunt (Impôt + Emprunt –> Dépense), alors que, sous ce nouveau régime monétaire, prévaut, pour l’État exclusivement, la relation inverse : Dépense –> Impôt + Emprunt.

« La vérité, c’est que l’État fédéral paie déjà toutes ses factures en n’utilisant rien d’autre qu’un clavier à la Réserve fédérale de New-York », explique Stéphanie Kelton [2] , pas « l’argent du contribuable ». Il n’est pas utilisateur de monnaie, mais émetteur. Le régime d’émission discrétionnaire de la monnaie moderne libère l’État « de la question immémoriale : comment allons-nous payer ? » Effet waouh garanti de la TMM auprès des chefs d’État, qui vérifient en ce moment même en marchant la véracité confondante de cette affirmation – comme l’apôtre Pierre marchant sur les eaux. Le renversement copernicien de la TMM conscientise le fait que « rien n’empêche l’État fédéral de créer autant de monnaie qu’il le veut et de payer avec », comme le constatait Alan Greenspan.

 « Nous méritons tous de savoir la vérité, renchérit Stephanie Kelton : un État qui émet sa monnaie peut se permettre d’acheter tout ce qui est en vente dans son unité de compte. Les poches de l’Oncle Sam ne sont jamais vides. » La partie descriptive de la TMM nous invite donc à regarder – et à faire bon usage – de la réalité institutionnelle monétaire contemporaine, fondement d’un régime politico-économique nouveau de république absolue, ersatz moderne de la monarchie absolue dans l’ancien régime, criant et décriant les monnaies [3] par des ordonnances monétaires exprimant le droit monopolistique régalien de battre monnaie.

La TMM, doctrinalement, n’est que la reprise et l’adaptation au contexte historique et institutionnel contemporain de ce que l’on a appelé le « chartalisme », la grande école monétaire allemande pour qui la monnaie est imposée par l’État, dont le fondateur est Georg Friedrich Knapp, auteur en 1905 de La Théorie étatique de la monnaie. Le chartalisme prend le contre-pied du courant anglais dit de la monnaie marchandise, selon lequel la valeur faciale de la monnaie n’est pas décrétée mais officialisée par la loi et repose (doit reposer) sur une valeur intrinsèque voisine de sa valeur nominale. Ce courant correspond à la période historique de l’étalon-or, qui a dominé les institutions monétaires, avec le bimétallisme, du XVIIIe siècle jusqu’au dernier tiers du XXe. Il prévalait même lorsque la convertibilité métallique de la monnaie fiduciaire (ici bien nommée) était de facto temporairement suspendue pour des raisons politiques, telles que les guerres, par la mise en place du cours forcé des monnaies.

Pour le chartalisme, la valeur de la monnaie est discrétionnairement fixée par l’État, qui lui confère un cours légal « arbitraire » et la monnaie est d’abord utilisée pour satisfaire les obligations fiscales qui pèsent sur les particuliers. La TMM fait fond sur ce chartalisme, ainsi que sur l’approche fonctionnelle du budget de l’État proposé par Abba Lerner, disciple contemporain de Keynes, en soulignant le fait que dès lors que les États disposent de la souveraineté monétaire, ils sont en droit de rembourser leur dette par une création monétaire indéfinie, ce qui les préserve, et eux seuls, de la possibilité de faire faillite et donc de devoir paniquer face au montant du déficit et de la dette publics. Au lieu de se désoler nostalgiquement de ce changement de régime monétaire, la TMM y voit un progrès et invite les gouvernements à tirer tout le parti possible de cette « souveraineté monétaire ». On peut voir dans la TMM un keynésianisme parachevé et assumé.

L’ambition de résorber les déficits qui comptent

Nous en arrivons ainsi au deuxième renversement majeur proposé par la TMM, sans pour autant entrer encore dans sa partie prescriptive, qui se profile cependant de plus en plus clairement. Si la souveraineté monétaire dispense les États de la contrainte artificielle d’avoir à équilibrer leur budget (une Arlésienne, d’ailleurs, pour la France) ou à en plafonner a priori le déficit, ce n’est pas du tout pour tomber dans la gabegie budgétaire, mais pour viser « un équilibre économique réel », autrement plus important que l’équilibre budgétaire. Conséquemment à l’abandon de cette « contrainte illusoire et nullement nécessaire que l’on s’impose soi-même », il devient enfin possible pour le gouvernement de prendre à bras-le-corps les vrais sujets et d’utiliser son budget pour « résorber les déficits qui comptent », c’est-à-dire les déficits réels, qui devraient préoccuper au premier chef les décideurs publics. Ces vrais déficits que sont « le déficit de bons emplois, le déficit d’épargne (des ménages), le déficit de santé (problème majeur aux États-Unis, qui s’universalise), le déficit d’éducation, le déficit d’infrastructures, le déficit climatique et, ultimement, le déficit démocratique », qui explique tous les autres. « La TMM veut mettre au travail la puissance de l’argent public pour construire une économie qui réalise pleinement son potentiel » et atteint ses finalités humaines.

Comment cela pourra-t-il se faire ? Le levier fondamental de mise en œuvre de la TMM est la garantie de l’emploi, qui se substituerait avantageusement à la poursuite de l’invisible NAIRU [4] , actuel Graal d’une politique économique dominée par la politique monétaire des banques centrales. Cette garantie de l’emploi est le dispositif clé (mais non exclusif) de la partie prescriptive de la TMM.

« L’État fédéral annonce qu’il propose une rémunération précise (salaire et avantages sociaux) à quiconque cherche du travail sans parvenir à trouver un emploi qui lui convient. Plusieurs économistes inspirés par la TMM ont recommandé que ces emplois soient orientés vers une économie du soin. En termes très généraux, cela veut dire que l’État fédéral s’engagerait à financer des emplois dont l’objectif est de prendre soin de notre population, de nos collectivités locales et de notre planète. Cette initiative instaure de fait une option publique sur le marché du travail : l’État fixe un salaire horaire et laisse flotter le nombre de travailleurs embauchés dans le cadre du programme. » Dès lors, le chômage involontaire disparaît. L’outil principal de mise en œuvre de la TMM s’inspire de la tradition de Franklin Delano Roosevelt qui voulait que l’État (fédéral) garantisse l’emploi comme un droit économique dont chacun devrait jouir. « La garantie de l’emploi est en fait un moyen d’équiper notre économie d’un stabilisateur économique plus puissant » et plus efficient que celui de l‘assurance chômage, purement redistributive [5] . Un moyen de cesser de « gérer l’économie comme une personne d’un mètre quatre-vingt qui se déplace courbée en deux en permanence sous un plafond qui est à deux mètres cinquante, parce qu’on l’a convaincue que, si elle tentait de se redresser, elle subirait un traumatisme crânien » ?

Restons-en là pour la présentation de la TMM qui, globalement, renverse l’approche macroéconomique classique, accusée d’instrumentaliser le « mythe du déficit budgétaire » pour empêcher les dépenses publiques, souvent à fort coefficient social et sans effets inflationnistes indésirables. Que faut-il penser de cette TMM qui pousse en pratique jusqu’au bout l’idée keynésienne de maintien de l’économie au plein-emploi de ses ressources réelles grâce à la baguette magique décomplexée d’une dépense publique structurellement ajustée à l’équilibre économique souhaitable ? De cette proposition, en quelque sorte, de bonne gestion de l’assignat monétaire ? S’agit-il d’une incitation à la débauche budgétaire, du prisme déformant d’universitaires issus d’une économie mondialement dominante ou de la rationalisation théorique d’une dérive en train de s’emballer ? Ou encore d’une hypothèse qui, malgré les failles possibles de la partie prescriptive de la TMM, mérite d’être creusée, notamment à la lumière des finalités humaines explicites qu’elle substitue aux objectifs désincarnés et abstraits de la politique économique mainstream [6] , et à celle de la confirmation implicite de sa viabilité par la gestion budgétaire décomplexée de la crise sanitaire ?

Le risque d’inflation comme garde-fou

Force est de reconnaître que la TMM est loin de défendre une dépense publique déraisonnable ou inconsidérée pour soutenir la demande : elle va plus loin et plus précis dans le dirigisme économique que la théorie de la monnaie hélicoptère – c’est d’ailleurs là que le bât peut blesser, en pratique [7] –, mais la TMM prétend conjurer à l’avance le risque inflationniste (garde-fou de la TMM) en s’appuyant d’une part sur le besoin indiscutable d’emplois de proximité pour produire des services réels manquants sur le terrain, d’autre part pour prévenir les « usines à gaz », sur une méthode pragmatique de définition locale des besoins, centralement financés par les programmes publics de l’État émetteur.

Stephanie Kelton relate à ce sujet un dialogue significatif des limites explicites de la dépense publique, du point de vue de la TMM, entre James Tobin, qui est l’un des économistes qui l’ont inspirée, et John Fitzgerald Kennedy. Ce dernier lui demandait : « Y a-t-il une limite quelconque au déficit (budgétaire), en dehors des limites politiques que je connais bien ? » Tobin ayant avoué que « la seule limite en réalité, c’est l’inflation », Kennedy répliqua : « C’est bien ça, n’est-ce pas ? Le déficit peut être de n’importe quelle taille, la dette peut être de n’importe quelle taille, pourvu qu’ils ne provoquent pas l’inflation. Tout le reste, ce sont des mots. » Stephanie Kelton commente ainsi le propos de JFK : « L’intuition de Kennedy était juste. Ce n’est pas l’envergure de la dette ou du déficit qui compte. L’important, c’est la pression à laquelle nous soumettons notre planète et nos ressources productives […] Établir le budget du point de vue de la TMM nous amènerait à remplacer une contrainte budgétaire artificielle, qui nous ordonne de vivre dans les limites de nos moyens financiers, par la contrainte de l’inflation, qui nous impose de vivre selon nos moyens biologiques et matériels. »

Le plan Biden critiquable selon la TMM

Telle est en tout cas la manière dont la TMM définit son réalisme et permet de critiquer, par exemple, l’ampleur exagérée du plan de relance Biden de 1 900 milliards de dollars, juste après le plan de relance Trump de 900 milliards de dollars fin 2020. Son principal point faible tient au fait que le succès, en pratique, de la TMM dépend en grande partie de la compétence des instances politiques qui manient l’émission monétaire « pour construire une économie saine afin de pouvoir y vivre tous à l’aise », alors que Kelton souligne leur dysfonctionnalité, constatée en direct dans sa fonction d’économiste en chef des Démocrates à la Commission budgétaire du Sénat américain. Et son efficacité dépend par définition du degré de souveraineté monétaire des divers États, plus d’ailleurs que de leur taille. Réalisme, utopie, dystopie ?

Deux arguments, l’un philosophique, l’autre plus politique, nous invitent à jeter un regard bienveillant sur cette fort hétérodoxe TMM.

Il est indiscutable que le regard politique, et médiatique, sur les dépenses publiques relève habituellement d’un « deux poids, deux mesures », assez impressionnant si l’on y songe, au regard de la nature et des destinataires, pauvres ou riches, de ces dépenses.

Le souci d’économie budgétaire devient tout d’un coup prégnant lorsqu’il s’agit de dépenses sociales toujours excessives, qui semblent faire plus mal que d’autres aux gouvernements et aux législateurs que les dépenses militaires (en tout cas aux États-Unis) ou d’economic welfare au profit des grandes entreprises du secteur privé ou public, des banques et entreprises d’assurance en période de crise. Là, subitement, les milliards impossibles à trouver durant des années pour l’hôpital, la justice ou les prisons pleuvent à volonté, sans créer de catastrophe, démontrant rétrospectivement l’inanité de l’argument de la contrainte budgétaire. « Nous rédigeons des chèques en blanc, illimités, pour la guerre », a déclaré la représentante de l’aile gauche du parti démocrate, Alexandria Ocasio-Cortez. « Les déficits n’ont pas empêché Franklin Delano Roosevelt de mettre en œuvre le New Deal dans les années 1930. Ils n’ont pas dissuadé John F. Kennedy d’envoyer un homme sur la lune. »

Il est tout simplement intellectuellement honnête de rendre justice à la partie prescriptive de la TMM, en faveur d’une économie du peuple, plutôt que de s’en débarrasser d’un revers de la main en la traitant de pure démagogie.

Les politiques budgétaires pas-sées étaient-elles pertinentes ?

Un argument politique plus circonstanciel plaide également en faveur d’une prise au sérieux de cette déconcertante TMM. L’explosion actuelle des déficits publics induite par le soutien budgétaire massif aux entreprises, destinée à éviter les conséquences sociales des restrictions économiques imposées par la politique sanitaire, fait réfléchir rétrospectivement à la pertinence des économies budgétaires passées, menées au nom de la lutte contre les déficits budgétaires et à rebours des tendances démographiques sous-jacentes, qui ont réduit les capacités d’accueil du système hospitalier public et privé. L’incapacité des systèmes de santé à faire face à une crise sanitaire apporte de l’eau au moulin de la TMM en démontrant l’intérêt, non seulement sanitaire mais aussi financier, d’assumer des déficits budgétaires préventifs mesurables en milliards, en contrepartie de dépenses utiles et constructives, plutôt que de se voir contraint à dépenser dans l’urgence, de manière compensatoire et défensive, des dizaines de milliards qui déséquilibrent durablement les finances publiques. Les « économies » budgétaires, les coups de rabot successifs sont parfois très chèrement payés après coup, sans parler de l’immense coût humain, hors bilan par définition. Le Ségur de la Santé [8] par lequel le gouvernement français s’est engagé à consacrer 12 milliards d’euros sur trois ans à consolider le système hospitalier n’est-il pas, fût-ce à contretemps, un plaidoyer involontaire en faveur de la TMM ?