Système bancaire parallèle, désintermédiation et financement de l'économie

Le système bancaire parallèle regroupe les activités et les entités participant à l’intermédiation de crédit – transformation de liquidité et/ou de maturité – qui opèrent hors du cadre de la régulation bancaire.

Au début des années 2000, le secteur bancaire parallèle a connu une forte progression, plus rapide même que celle du bilan des banques : le crédit transitant par le système bancaire parallèle a crû, dans l’ensemble des pays développés, de 23 000 milliards de dollars en 2002 à 50 000 milliards en 2007. La crise a inévitablement entraîné une baisse de la taille du système bancaire parallèle en 2008 (à 47 000 milliards de dollars), mais les chiffres plus récents montrent une nouvelle progression en 2010 [1] (à 51 000 milliards de dollars). Aujourd’hui, le secteur bancaire parallèle représente donc un poids significatif dans le financement de l’économie, regroupant entre 25 et 30 % du système financier total et équivalent à près de la moitié du bilan des banques.

Raisons d’être économiques du système bancaire parallèle

Le rôle accru joué par le secteur bancaire parallèle dans le financement des économies développées reflète la forte progression de l’endettement avant la crise ainsi qu’une intégration de plus en plus importante du crédit traditionnel et des activités de marchés de capitaux. Dans un discours récent, D.K. Tarullo [2] , membre du Comité des gouverneurs de la Réserve fédérale, aborde les raisons économiques sous-jacentes à l’essor de ce phénomène. Au-delà des fonctions d’intermédiation de crédit et de transformation de maturité, il présente le secteur bancaire parallèle comme de la création privée de monnaie par des non-banques. En effet, les produits offerts par les fonds monétaires, les marchés repo ou encore la titrisation étaient des produits financiers considérés – avant la crise – comme sûrs et liquides. Ces produits étaient perçus comme des substituts à des dépôts bancaires et jouaient ainsi un rôle équivalent à celui de la monnaie. Leur développement répond à une demande accrue d’actifs sûrs et liquides en provenance de différents secteurs et reflétant des besoins différents :

• les banques centrales, principalement des pays émergents, pour constituer des réserves de précaution ou pour la gestion de leur taux de change. Leur demande est principalement orientée vers les bons du trésor américain, mais limite de fait la quantité disponible d’actifs sans risque et liquides pour les autres acteurs ;
• les entreprises non financières, avec des besoins accrus d’actifs liquides suite à des faillites retentissantes d’entreprises (Enron, par exemple) ;
• des investisseurs institutionnels (fonds de pension…), pour faire face à une demande plus importante de collatéral avec le développement de produits élaborés tels que les produits dérivés.

Présenter l’essor du système bancaire parallèle comme de la création de monnaie privée permet une bonne compréhension des risques sous-jacents. La création privée de monnaie, sans régulation spécifique (garantie des dépôts, ratios de fonds propres minimums, prêteur en dernier ressort, etc.), génère un risque de run bien connu en théorie monétaire : un choc de confiance sur la qualité des actifs peut à tout moment provoquer des retraits massifs du côté du passif. Et c’est exactement ce qu’il s’est passé en 2008. Compte tenu de la taille et de l’imbrication du secteur bancaire parallèle dans le système financier global, les conséquences de ce run ont été en plus systémiques. Au final, les banques centrales ont dû intervenir et jouer leur rôle de prêteur en dernier ressort, rôle qu’elles réservaient jusque-là au milieu bancaire traditionnel.

Vers un rôle accru du système bancaire parallèle dans le financement de l’économie de la zone euro ?

Même si l’abondante littérature sur les causes de la crise financière ne se montre pas toujours unanime, il est généralement acquis que les lacunes de la régulation du secteur bancaire parallèle ont participé à la défaillance de la sphère financière en 2008. Malgré cela, la régulation du secteur bancaire parallèle n’a pas fait partie de la première vague des réformes orchestrées par les régulateurs internationaux et nationaux. Ce n’est que plus récemment que le FSB [3] ou encore la Commission européenne ont commencé à s’attaquer à ce vaste plan de réformes [4] . Jusqu’à présent, la priorité avait été donnée notamment à la réforme de la réglementation bancaire, facilitée sans doute par le cadre déjà existant de régulation harmonisée au niveau international.

Et paradoxalement, Bâle III, en voulant renforcer la stabilité des banques, pourrait encourager le développement du secteur bancaire parallèle. En effet, la réglementation en cours de finalisation incitera les banques à moins conserver les créances de leurs clients dans leur bilan et à faire davantage appel à la titrisation. Ce mouvement sera particulièrement important en zone euro, où le financement par les marchés est nettement moins développé qu’outre-Atlantique. Aux États-Unis, avec 24 000 milliards de dollars en 2010, le secteur bancaire parallèle représente plus de 50 % du total des actifs financiers, tandis qu’il en représente moins de 30 % en zone euro [5] (voir Graphiques 1 et 2). D’ailleurs, depuis la crise, la taille du système bancaire parallèle a nettement diminué aux États-Unis, alors qu’il continue de progresser en zone euro. Ces différences d’évolution, qui reflètent aujourd’hui le moindre désendettement observé en zone euro qu’aux États-Unis, pourraient se poursuivre avec les changements réglementaires appliqués aux banques.

Les réformes en cours affecteront donc particulièrement l’organisation du financement de l’économie européenne, jusqu’à présent très dépendante des banques pour leur financement. Mais tant que les nouvelles normes prudentielles ne s’appliqueront pas à tous les acteurs des marchés financiers de par le monde, et notamment au secteur bancaire parallèle, les risques sur les marchés financiers resteront élevés tandis que l’accès au financement sera plus contraignant en zone euro.

Réglementation : assurer l’homogénéité tout en préservant la diversité

Afin d’éviter ce simple transfert des risques financiers du secteur bancaire classique vers le secteur parallèle, plusieurs consultations ont été lancées depuis le mois d’avril 2012, notamment par le CSF [6] . Elles pourraient déboucher sur des mesures concrètes dans les mois à venir. Différentes pistes sont à l’étude, notamment pour améliorer la transparence du secteur, améliorer sa régulation directe (fonds propres minimum, par exemple), afin de limiter le risque de run, et indirecte, en diminuant la dépendance des acteurs (notamment des banques) à ce secteur afin d’éviter les risques de contagion. Ces transformations apparaissent indispensables pour renforcer la stabilité du financement de l’économie.

Le nouveau cadre réglementaire devra en particulier veiller à respecter un contexte concurrentiel uniforme entre le système bancaire et le système bancaire parallèle, afin d’éviter toute possibilité d’arbitrages réglementaires. Cependant, au-delà du secteur bancaire et du secteur bancaire parallèle, il est important de rappeler que le système financier est composé d’autres acteurs, tels que les assureurs et les fonds de pension, qui jouent un rôle différent mais déterminant pour le financement de l’économie européenne. Et il semble aujourd’hui particulièrement pertinent de préserver cette éco-diversité du système financier, en veillant à ce que la réglementation ne conduise pas les institutions financières à adapter toutes le même comportement. L’économie européenne a besoin de banques pour assumer le risque de transformation, entre des dépôts de court terme et des besoins de financement de long terme. Elle a aussi besoin d’assureurs ou de fonds de pension pour investir sur le long terme de façon contracyclique.

1 Chiffres des principaux pays développés. Source : FSB. 2 « Shadow banking after the financial crisis », discours de M. Daniel K. Tarullo, membre du Comité des gouverneurs de la Réserve fédérale, 12 juin 2012. 3 Financial Stability Board. 4 Cf. notamment « Strengthening the oversight and regulation of shadow banking » , FSB, avril 2012, et « Green paper - Shadow banking » , European Commission, avril 2012. 5 « Shadow banking in the euro area - An overview » , ECB, occasional paper series, n° 133, avril 2012. 6 Conseil de stabilité financière.