La souveraineté politique à l’heure de la mondialisation financière

Les constitutionnalistes définissent les fonctions régaliennes de l’État comme les grandes fonctions souveraines et qui fondent l’existence même de l’État. Elles sont de natures diverses mais toutes liées au maintien de la sécurité et de l’intégrité du territoire et de la nation. Elles concernent par conséquent la sécurité intérieure et extérieure, mais aussi le droit et la justice ou la souveraineté économique et financière dont l’émission de monnaie. Par le passé, les faux-monnayeurs étaient non seulement passibles de la plus lourde peine, la peine capitale, mais il fallait en plus que cette mort suive d’atroces souffrances afin de dissuader tout un chacun de vouloir s’arroger ce qui a de tout temps était considéré comme un droit régalien : détenir la souveraineté monétaire.

Dans un article publié en 2009, Jean Matouk rappelle que le concept de souveraineté est né avec les États modernes (Matouk, 2009). Louis Le Fur explique, à la fin du XIXe siècle, que « la souveraineté est la qualité de l’État de n’être obligé ou déterminé que par sa propre volonté dans les limites du principe supérieur du droit et conformément au but collectif qu’il est appelé à réaliser ». De ce point de vue, la souveraineté, quelle qu’en soit sa nature et donc y compris lorsqu’elle est financière, ne peut relever que des États. Pourtant aujourd’hui quelques algorithmes organisés par une blockchain permettent de fabriquer un instrument de paiement que d’aucuns n’hésitent pas à qualifier de monnaie. Au-delà de cette question monétaire récente, l’abandon du système monétaire issu de Bretton Woods, l’indépendance des banques centrales, la création de l’euro, l’essor des dettes publiques ou encore la globalisation des marchés financiers apparaissent comme autant d’évolutions qui questionnent la souveraineté financière des États. Les États auraient ainsi consenti pour des raisons politiques à céder des parts importantes de leur souveraineté dans les domaines monétaire et financier. « La mondialisation serait-elle coupable ? » pourrait-on se demander en reprenant le titre (plus affirmatif en réalité) d’un ouvrage du prix Nobel d’économie Paul Krugman (Krugman, 2000).

La mondialisation est-elle coupable ?

Lorsque, en septembre 2008, la banque d’affaires américaine Lehman Brothers fait faillite, la planète entière semble découvrir combien la mondialisation a modifié la configuration de l’économie mondiale, combien les actions de chacun sont imbriquées les unes aux autres, à tel point que la faillite d’une seule banque privée, certes américaine mais seulement 4e banque d’investissement de ce pays, ne menace pas seulement la finance mais l’ensemble de l’économie mondiale. En laissant faire, même le gouvernement américain prouvait qu’il n’avait absolument pas pris la mesure de toutes les implications de cette faillite [1] . In fine, les banques centrales se coordonnèrent et intervinrent massivement afin d’éviter le pire, mais même si le système a survécu et que les banquiers ont récupéré plutôt rapidement, la crise économique a néanmoins mis des millions d’individus au chômage ou à la rue. S’ensuivirent de nombreux et logiques débats sur l’ordre (ou le désordre) de cette situation avec en point de mire un questionnement sur les politiques publiques et la nécessité de réguler une activité, la finance, capable de prendre des risques inconsidérés puisqu’in fine, les pertes qui en découlent sont mutualisées.

L’idée qui dominait ces débats était que les États avaient, à l’aune d’une pensée ultralibérale dominante à partir des années 1970, cédé l’essentiel de leur souveraineté financière aux marchés et acteurs financiers depuis 30 ans. C’est le constat que dresse le haut-fonctionnaire Christophe Strassel en 2012 : « Cette crise (2008) a révélé un autre bouleversement qui concerne les rapports de pouvoir entre les États et les acteurs économiques. Ces derniers, qu’ils soient incarnés par de grandes entreprises, des banques ou des agences de notation, apparaissent aujourd’hui en mesure de dicter à certains États – notamment en Europe – sinon leur politique, tout au moins des orientations politiques. Cette représentation de la montée en puissance du pouvoir économique culmine avec le cas des marchés financiers qui apparaissent aujourd’hui comme une instance de pouvoir rivale de celle représentée par les États » (Strassel, 2012). Jean-Paul Fitoussi (2012) emploie des arguments comparables pour décrire la mise en place de l’euro : « Ces institutions mettent en effet sous tutelle les gouvernements nationaux, sans pour autant permettre l’émergence d’un gouvernement européen. […] Il en résulte un déficit de puissance, reflet du déficit démocratique de l’Europe. » C’est d’ailleurs aussi l’un des arguments repris par les citoyens allemands ayant déposé des recours devant la Cour constitutionnelle de Karlsruhe [2] .

Comment en est-on arrivé là ?

C’est la question que l’on pourrait se poser. En effet, il fut un temps où la création monétaire était l’apanage quasi exclusif des banques centrales et l’octroi de crédit par les banques commerciales était très strictement contrôlé par les pouvoirs publics. En est-on seulement arrivé là ? Les États ont-ils, comme ils en sont souvent accusés, délégué une partie des pouvoirs dont ils disposaient aux acteurs privés, marchés financiers en tête ? Une telle question si elle conduisait à donner une réponse affirmative signifierait qu’il ait pu exister un temps où les États auraient été tout-puissants. Pour autant, et comme le constate Jean-Paul Fitoussi (2012), « cet âge d’or n’a jamais existé ni dans les démocraties ni même dans les régimes totalitaires dont on ne peut dire que les performances économiques furent exemplaires ». L’économiste Dani Rodrick conteste également cette idée. « Nous sortons d’une période marquée par l’idée fausse selon laquelle la mondialisation conduirait à l’érosion de l’État-Nation », expliquait-il, en novembre 2019, dans un entretien accordé au journal Le Monde. Il poursuivait en constatant qu’« une mondialisation correctement instituée (loin de l’hyper mondialisation rêvée des années 1990) considèrerait l’État-nation et la mondialisation comme se renforçant mutuellement ».

Le même Dani Rodrick suggère ainsi la mise en œuvre d’une action publique corrigeant les effets pervers de l’intégration économique sans quoi, nos démocraties seraient menacées. De ce point de vue, plus qu’une perte de souveraineté des États et peut-être d’une souveraineté nationale, c’est une mutation de cette souveraineté qui s’est réalisée et ne cesse d’évoluer. « Si la banque centrale est rendue indépendante du gouvernement dans la détermination de la politique monétaire, elle n'en reste pas moins dans les mains de l'État, qui en conserve la propriété du capital. » (Duchaussoy, 2016). En témoigne également, la stabilité de la charge de la dette publique en France depuis 40 ans [3] parce que les taux d’intérêt, apanages de la politique monétaire, n’ont cessé de baisser mais aussi en grande partie grâce à l’intégration de la zone euro, choix politique même s’il entraîne une perte réelle d’une certaine forme de souveraineté. Les acteurs privés restent toutefois grandement dépendants du cadre réglementaire, des soutiens publics lorsque les crises surviennent mais aussi des politiques publiques dont la politique monétaire. De fait, si la souveraineté évolue et les instruments de celle-ci changent, c’est bien des États que relève la volonté politique nécessaire de préserver l’intérêt général.

Une hiérarchie des souverainetés financières

Les États-Unis l’ont bien compris, usant et abusant du privilège exorbitant de leur monnaie. Leur méthode est-elle toutefois reproductible ? C’est probablement une des limites d’une globalisation qui crée une sorte de concurrence des souverainetés. Le cas des États-Unis est certes le plus connu puisque le dollar étant la monnaie de réserve et des paiements internationaux depuis la fin de la seconde guerre mondiale, la politique monétaire de la FED détermine à la fois la quantité de liquidités en circulation mais aussi au travers du taux d’intérêt fixé par la FED, le rendement des placements de capitaux dans les autres pays. De la même manière, leur puissance économique et financière leur permet une application extraterritoriale des règles américaines. On pourrait encore citer dans le cas des États-Unis, le pouvoir immense qu’ont acquis les marchés financiers dont l’essor des fonds d’investissements aujourd’hui en est une illustration. BlackRock annonçait en mai 2021 dépasser les 9 000 milliards de dollars d’actifs détenus, soit plus de 3 fois le PIB français.

Pourtant, au-delà de cet exemple, c’est une véritable hiérarchie des souverainetés financières qu’a amplifié la mondialisation contemporaine et qui peut donner l’impression de s’imposer de fait aux États. Même de « tout petits » territoires ont su en profiter en instaurant une concurrence fiscale déloyale sans qu’aucune grande puissance ne s’en inquiète vraiment. Qu’on le veuille ou non, les marchés et les acteurs financiers ont certes gagné beaucoup de liberté et de pouvoirs parce que les priorités du monde dans lequel nous vivons sont ce qu’elles sont, un capitaliste ultra dépendant d’une croissance économique fondée sur l’accumulation des richesses et que l’autonomie des acteurs financiers est le moyen le plus propice pour y parvenir. Ce n’est donc pas en tant que tel une perte de souveraineté mais bien un choix politique, toutefois souvent mal assumé.