Comment définir aujourd’hui la souveraineté ?
Pour Jean Bodin, qui l’a théorisée au XVIe siècle, la souveraineté désigne la capacité d’un souverain à prendre des décisions qui s’appliquent à une population donnée, sur un territoire délimité. Au XXIe siècle, l’interdépendance relativise cette vision. Favorisée par l’innovation technologique, le changement climatique et les évolutions géopolitiques, l’interdépendance est une réalité. Si elle contraint l’action publique, c’est aussi une opportunité pour nos entreprises exportatrices de biens ou de services, comme pour les citoyens qui peuvent étudier, travailler ou voyager à l’extérieur… Ces dernières décennies, la finance s’est développée à l’échelle mondiale, grâce à la libre circulation des capitaux. Le commerce électronique ou le travail à distance, accrus par la pandémie, contribuent aussi à abolir les frontières. Enfin, les Européens ont fait le choix (souverain) de se doter d’une monnaie commune, l’euro, et de bâtir un marché unique des services financiers. Leurs destins, leurs économies sont liées ; l’essentiel de la législation comme de la supervision se joue désormais au niveau européen. Nos décisions volontaires et des phénomènes irrésistibles combinent leurs effets pour relativiser la souveraineté. C’est pourquoi une certaine circonspection dans l’utilisation du concept s’impose. Il est légitime de vouloir maîtriser son destin, il est illusoire d’y parvenir isolément. Imaginer jouir de tous les avantages de l’ouverture, de l’Europe unie et de l’euro, tout en conservant le pouvoir de décider seul n’a guère de sens.
Quels sont les attributs de cette souveraineté en matière financière ?
La plupart du temps, en Europe, la réponse à cette question est juridique : elle consiste à évoquer des instruments de régulation ou de contrôle, par exemple. Ceux-ci comptent certes mais, dans les pays anglo-saxons, l’accent est plutôt mis, à juste titre, sur la manière dont la finance renforce l’économie : la capacité à financer l’activité économique et tout particulièrement l’innovation, est vue comme un attribut de souveraineté. Pour rester très compétitif, la vitalité du secteur financier, le goût du risque comptent. Pour prendre un exemple récent, le financement du vaccin fabriqué par la start-up allemande BionTech, grâce au capital fourni par la société Pfizer, le prouve. Né dans les universités américaines, en raison de la qualité des formations et de l’ampleur des programmes publics de recherche, le secteur de la tech a aussi prospéré parce qu’aux États-Unis plus qu’ailleurs, les chercheurs trouvent des financements aisés. La finance fait partie de l’environnement très particulier et favorable à l’éclosion de jeunes entreprises, notamment grâce à la prise de risques (venture capital, SPACs). Les pays qui sont moins capables d’accompagner les start-up, du stade de l’incubation à la rentabilité et à la conquête des marchés, sont en moins bonne position dans la compétition mondiale. Quoique friands du concept d’« Europe puissance », en termes de défense, de diplomatie, voire de politique industrielle, les Français y incluent assez rarement la finance.
Les pères fondateurs de l’euro ont accordé beaucoup plus d’importance à la mise en place de structures, comme la Banque Centrale Européenne et ou l’Eurosystème, et à l’adoption de règles encadrant les finances publiques, qu’à la création d’un écosystème européen de finance privée. Ce rôle a été joué par la City de Londres, intégrée dans le marché intérieur, alors même que le Royaume-Uni n’a jamais rejoint la zone euro. Le cadre juridique européen a été encore renforcé par la crise financière, avec la création de la supervision unique des banques, et de l’autorité européenne de résolution. Ces étapes étaient nécessaires mais elles ne sont pas suffisantes. Pour que la finance apporte la prospérité et serve l’ambition d’une Europe forte, le projet d’union des marches de capitaux, lancé en 2014, gagnerait à être revitalisé, l’union bancaire achevée.
Aujourd’hui, avec l’avènement du Brexit, des questions nouvelles se posent. Où va se développer l’écosystème de la finance de la zone euro ? Comment rassembler les régulateurs, la Banque centrale mais aussi les banquiers, les assureurs, les gestionnaires d’actifs et de fonds, les juristes, les médias spécialisés qui créent l’influence dans les débats mondiaux ? Sommes-nous en mesure d’ inventer une place financière à la mesure du marché unique, qui se partagerait, sur un schéma décentralisé, entre Amsterdam, Paris, Francfort, Dublin, Luxembourg ? La stabilité financière gagnera peut-être à l’absence de concentration mais aurons-nous la même influence que des places telles que Londres, New York, ou Hong Kong ?
Dans cet écosystème qui au-delà du seul cadre réglementaire fait vivre ce concept de souveraineté, y-t-il d’autres activités que le financement des start up que vous avez évoqué qui soient essentielles ?
Les infrastructures de marché sont aussi extrêmement importantes, qu’il s’agisse des bourses, des chambres de compensation d’instruments financiers comme les dérivés, ou encore des infrastructures post-marché. L’expansion européenne continue d’Euronext par exemple en atteste.
En outre, avec la digitalisation de la finance, et le besoin de développer une finance soutenable, les data providers sont devenus essentiels. Des interactions nouvelles entre les pouvoirs publics et le secteur privé se développent, à la croisée des sujets climat et technologie : l’adoption d’une classification des activités vertes (la taxonomie) et d’obligations de reporting non financier plus poussé, par exemple. La décision prise par l’Eurosystème, en février 2021, de verdir l’ensemble des portefeuilles non monétaires en euros va aussi générer une demande accrue de données de qualité. À l’avenir, la maîtrise des données va être décisive, de la collecte à leur conservation.
Comment renforcer aujourd’hui la souveraineté financière européenne ?
Le développement des marchés financiers n’est évidemment pas une fin en soi. Toutefois des marchés bien encadrés contribuent à financer la croissance et l’emploi, comme nous l’avons rappelé. Ils font donc partie des outils dont nous avons besoin. En outre, l’existence de marchés profonds de la dette souveraine est indispensable pour l’internationalisation d’une monnaie. L’absence de bons du trésor européens, équivalents du T bill américain, a longtemps freiné celle de l’euro. À cet égard, le plan Next Generation EU offre la perspective d’avancer dans cette direction. Déjà les émissions de l’ESM (le fonds de secours européen, créé en 2010) ainsi que celles intervenues dans le cadre du plan de soutien SURE de la Commission européenne, ont rencontré un succès marqué. L’émission d’une dette européenne commune, pendant plusieurs années, suite à la pandémie va offrir un actif sûr européen (« safe asset »).
Au Royaume-Uni ou aux États-Unis, les fonds de pension irriguent les marchés. Dans toute une partie de l’Europe continentale ces instruments n’existent pas. Il s’agit de choix politiques sur lesquels nous n’avons pas de commentaires à faire mais cette différence mérite d’être relevée. Autre paradoxe, nous avons voulu l’euro, mais la représentation extérieure de la zone euro demeure éclatée au FMI, au G 7 ou au G 20 et au sein d’un certain nombre de standards setting bodies comme l’IOSCO, le comité de Bâle, ou encore l’IASB.
Dans un autre registre, la dette publique et la gestion des finances publiques sont aussi des éléments de souveraineté…
Comme le détaille Jacques de Larosière
Le récent rapport de la commission Arthuis
Comment le changement climatique et la finance verte affectent-ils la question de la souveraineté ?
Quand Mark Carney
Les Européens sont plutôt bien placés en matière de finance verte, qu’il s’agisse d’émission de green bonds, ou des travaux réalisés à la Banque de France, à la Banque d’Angleterre, aux Pays Bas, dans tout le réseau du NGFS (Network for Greening the Financial System). L’action législative de l’UE est également en pointe. Toutefois, sous l’impulsion de l’administration Biden, les Américains reviennent en force dans le jeu. La maîtrise des normes et des outils de la finance durable présente incontestablement un caractère stratégique. Au-delà de la question des normes et des données, la question clé est de canaliser l’épargne vers les besoins colossaux du financement de la transition climatique.
Une autre transformation se joue en parallèle, c’est la digitalisation, avec non seulement l’apparition de besoins de financement pour les entreprises innovantes, comme je l’évoquais précédemment, mais aussi l’arrivée de ces entreprises dans le marché de la finance, avec le projet Libra puis Diem de Facebook, la montée des cryptoactifs, et les fintechs qui offrent des prestations nouvelles, en se glissant entre la banque et son client… Les banques centrales réfléchissent en outre à des projets de monnaie numérique de banque centrale.
L’UE est en avance en matière de finance durable, elle ne l’est pas sur le côté digital…
Un mot sur « l’avance » : le jeu est global. L’objectif de zéro émission pour maintenir l’élévation des températures en dessous de 2 °C ne peut en aucun cas venir seulement des efforts des Européens. La bataille se joue notamment dans les pays émergents (Chine, Inde) et aux États-Unis. Il est très heureux que l’administration américaine ait clairement inscrit le climat dans ses priorités, que la Federal Reserve commence à regarder les risques pour la stabilité financière. Les autorités chinoises s’y intéressent aussi activement et font même partie des fondateurs du NGFS. Toutes les grandes économies émergentes, le Brésil, la Russie, l’Afrique du Sud, ou encore l’Inde, ont rejoint ce réseau, qui réunit presque 90 pays. La souveraineté est désormais plus un jeu d’influence dans le cadre mondial, chacun valorisant bien entendu ses atouts, mais en acceptant de jouer dans un jeu mondial sans vouloir mener une course en solitaire.
Pour ce qui est de l’émergence de petites entreprises dans la finance basées sur la technologie, l’Europe a un certain nombre de pépites. Notre retard est plutôt sur les big techs c’est-à-dire les grandes sociétés de type Facebook ou Amazon qui ont une immense clientèle mondiale, dont elles possèdent les données personnelles. Sommes-nous en mesure de leur appliquer nos règlementations, ce qui est un enjeu régalien ? L’entrée de ces nouveaux acteurs ne doit en aucun cas créer des vulnérabilités dans le contrôle du financement du terrorisme ou de contrôle du recyclage du crime organisé. C’est crucial, tout en gardant à l’esprit ce que ces nouveaux acteurs apportent. Leur offre va peut-être permettre de réduire les coûts prohibitifs des transferts par lesquels des personnes immigrées envoient de l’argent dans leur pays d’origine, dans les systèmes de paiement actuels.
En matière de digitalisation, le cloud computing n’est-il pas un élément de souveraineté ? Et l’Europe n’a-t-elle pas déjà loupé cette étape ?
L’Europe est ce que nous avons bien voulu qu’elle soit. Nous avons malheureusement souvent tendance à dire que les compétences doivent rester au niveau des États, en acceptant le moins possible de transferts de souveraineté mais le jour où une crise surgit ou au fil d’évolutions imperceptibles, nous déplorons la faiblesse de l’Europe. L’Europe tient ses compétences de délégations des États. Le caractère stratégique de tout ce qui touche à la tech n’a malheureusement pas été suffisamment vu, en amont, par les gouvernements nationaux européens. Non seulement les failles des politiques de recherche et du financement ont ralenti l’innovation mais nous n’avons pas joué à fond le changement d’échelle que permettait le marché unique. Aux États-Unis ou en Chine, les entreprises peuvent s’adosser à des marchés comportant des centaines de millions de clients potentiels. C’est la raison pour laquelle, contrairement à ce qu’on entend couramment, l’« Europe marché » n’est pas l’opposé de l’« Europe puissance ». Un marché bien régulé, mis au service d’une vision stratégique et démultipliant le potentiel des entreprises, peut aider l’Union européenne à asseoir sa souveraineté. En tout cas, il faut cesser d’imputer aux autorités européennes des faiblesses dues au manque de clairvoyance et d’anticipation des gouvernements européens.
Dans ce domaine comme dans d’autres, l’efficacité économique se heurte-t-elle à la notion de souveraineté ?
Depuis les années 1980, l’opinion dominante privilégiait la libre circulation mondiale et, la baisse des coûts par la spécialisation industrielle, favorable au pouvoir d’achat des consommateurs. En aucun cas, il ne fallait ériger des barrières. La question du maintien de l’activité est passée au second plan, même si certains pays s’en sont préoccupés plus que d’autres (l’Allemagne par exemple avec la notion de Standort Deutschland). Nous sommes sans doute allés trop loin dans l’intégration des chaînes de valeur, sans souci des conséquences sociales, environnementales de ces modes de production et de transport, sans donner un prix aux externalités négatives (pollution, souffrance au travail, injustices) qui en découlent. Un nouvel équilibre s’impose. Il ne faudrait toutefois pas que le balancier aille trop loin dans l’autre sens car les incidences sur les plus vulnérables seraient grandes, sans oublier la perte de productivité. La simplification est à éviter. Ainsi par exemple les sous-traitants de Boeing sont en partie localisés dans la région toulousaine. La bonne santé de Boeing et d’Airbus, compte pour la région alors que certains voudraient privilégier une approche nationale. Pour la finance aussi, s’il est souhaitable de renforcer la souveraineté européenne et nationale, la meilleure défense de celle-ci passe souvent par des réponses nuancées. Dans l’interdépendance du monde, l’influence véritable suppose de tenir compte des intérêts des autres. Le jeu coopératif est plus payant que l’affrontement.
