En France comme dans tous les autres pays, la hausse du déficit et de la dette publics est indispensable en 2020 pour atténuer l’impact économique et social des mesures de restriction de l’activité prises par le Gouvernement afin de maîtriser la diffusion du coronavirus et éviter la saturation du système de santé. Cette dégradation des finances publiques présente néanmoins des risques à long terme, que nous présenterons après avoir rappelé les principales caractéristiques de la dette publique française fin 2019 et fin 2020.
I. La dette publique française à la fin de 2019 et de 2020
La dette publique est la dette brute, en valeur faciale et consolidée de l’ensemble des administrations publiques (État, administrations publiques locales, administrations de sécurité sociale et organismes publics principalement non-marchands contrôlés par l’État ou des collectivités territoriales).
1. La dette à la fin de 2019
Avec un endettement public représentant 98,1 % du PIB fin 2019, la France faisait partie d’un groupe de six pays de la zone euro dont la dette était supérieure à 95 % du PIB. Un autre groupe, comptant dix pays, avait une dette inférieure à 60 % du PIB. Ce clivage n’est pas sans danger pour l’avenir de la zone.
La dette publique était portée pour 80 % par l’État. Elle était constituée pour 80 % par des titres à long terme, surtout des OAT, et pour 11 % par des emprunts bancaires à long terme (l’essentiel de la dette des administrations publiques locales).
La dette négociable de l’État, composante la mieux connue de la dette publique, était détenue à hauteur de 54 % par des non-résidents (dont environ la moitié de non-Européens), de 19 % par des compagnies d’assurance françaises, de 6 % par des banques françaises et de 18 % par la Banque de France dans le cadre de la politique monétaire définie par la Banque Centrale Européenne (BCE).
La charge d’intérêts de la dette publique était de 35 milliards d’euros en 2019 et son taux apparent (rapport de cette charge au stock de dette en fin d’année précédente) était de 1,5 %. Du fait de la baisse progressive de ce taux apparent, la charge d’intérêt a diminué de 14 milliards d’euros entre 2009 et 2019 alors que la dette publique a augmenté de 950 milliards d’euros de fin 2008 à fin 2018.
Le patrimoine net des administrations publiques (actifs moins passifs) représentait 14 % du PIB à la fin de 2019, alors qu’il atteignait 58 % du PIB à la fin de 2007.
2. Les prévisions d’endettement à fin 2020
Selon les prévisions de décembre 2020 de l’OCDE, la dette publique de la France atteindrait 116 % du PIB à la fin de l’année. Elle se situerait ainsi dans un groupe de six pays de la zone euro dont la dette serait supérieure à 115 % du PIB, alors que dix pays auraient une dette inférieure à 80 % du PIB.
Selon le rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances pour 2021, l’augmentation de la dette publique de 20 points de PIB entre fin 2019 et fin 2020 serait imputable pour 15 points à l’État et à ses opérateurs, pour 4 points aux administrations de sécurité sociale (Unédic, ACOSS et CADES surtout) et 1 point aux administrations locales.
Il est probable que la part des titres à long terme dans la dette publique sera plus élevée fin 2020 que fin 2019 et qu’une part plus importante de la dette négociable de l’État sera détenue par la Banque de France.
II. Les perspectives d’évolution de la dette et les risques à long terme
1. Les perspectives
La dette publique est soutenable, et l’État est solvable, si elle peut être remboursée, intérêts compris, éventuellement en réempruntant. Une condition nécessaire de cette soutenabilité est qu’elle puisse être stabilisée en pourcentage du PIB, quel que soit le niveau auquel elle est stabilisée. Si son augmentation ne peut pas être arrêtée, les créanciers de l’État risquent d’exiger, pour continuer à lui prêter, un taux d’intérêt très élevé qui aggrave l’endettement et provoque une crise.
Or, si le taux d’intérêt apparent de la dette publique est inférieur au taux de croissance du PIB, il est toujours possible de la stabiliser, quel que soit le déficit primaire (hors intérêt) si celui-ci est lui-même stable. Comme cet écart entre le taux apparent de la dette et le taux de croissance du PIB restera probablement négatif pendant longtemps, certains économistes affirment que la dette publique est désormais toujours soutenable.
Toutefois, la dette sera stabilisée à un niveau d’autant plus élevé que le déficit primaire sera lui-même maintenu à un niveau élevé. Si celui-ci est de 5 % du PIB et si l’écart est de 0,01 entre le taux de croissance du PIB et le taux apparent de la dette, elle sera stabilisée à 500 % du PIB. La prime de risque sur les obligations publiques pourrait alors augmenter fortement et une crise survenir bien avant qu’elle n’atteigne ce niveau.
Surtout, la dette publique peut exploser (augmenter indéfiniment en pourcentage du PIB) même si son taux d’intérêt est nul. Il suffit que le déficit public augmente lui-même indéfiniment en pourcentage du PIB, ce qui pourrait très bien arriver en France. En effet, à législation fiscale constante, les recettes publiques augmentent comme le PIB. En conséquence, si les dépenses augmentent toujours plus vite que le PIB, le déficit public augmente lui aussi toujours plus vite que le PIB.
On peut craindre que la croissance potentielle ne dépasse pas 1 % par an à l’issue de la crise. Pour éviter une explosion de la dette, à législation fiscale inchangée, il faudrait donc que les dépenses publiques n’augmentent pas en volume de plus de 1% par an. Or leur croissance moyenne dans les années 2011-2019 a été de 1,1 %, ce qui est pour beaucoup le résultat d’une politique d’austérité insupportable. Elle était supérieure à 2 % par an pendant les années 1999-2008 et, dans le contexte politique et social français, il est probable qu’elle revienne sur un rythme proche. La poursuite de la baisse de la charge d’intérêt n’aura qu’un impact marginal.
Si on retient les prévisions associées au projet de loi de finances pour 2021 jusqu’à 2022 (où la dette serait à 117 % du PIB) et si on suppose ensuite une croissance annuelle de 1 % pour le PIB, de 2 % pour les dépenses publiques (intérêts compris) en volume et de 1,5 % pour l’inflation, la dette publique dépassera 150 % du PIB en 2030, 350 % en 2050 et 700 % en 2070, à législation fiscale inchangée.
Pour éviter une telle explosion du déficit et de la dette, il faudrait prendre chaque année des mesures nouvelles de hausse des impôts ou des cotisations sociales alors que nous avons déjà le plus fort taux de prélèvements obligatoires en Europe.
2. Les risques
Face à la perspective d’une stabilisation de la dette à un niveau très élevée ou de son augmentation continuelle, les acteurs des marchés financiers pourraient accroître la prime de risque requise pour continuer à prêter à l’État. Le taux apparent de la dette pourrait redevenir supérieur au taux de croissance du PIB. L’augmentation de la dette serait alors renforcée par l’accumulation des intérêts (l’effet dit « boule de neige »). Le risque d’un défaut de paiement serait très important.
La BCE prêtera toutefois beaucoup plus aux États de la zone euro et leur reprêtera probablement ensuite les montants nécessaires au remboursement de ses prêts initiaux dans les prochaines années. La solvabilité de l’État devrait être ainsi garantie et ses créanciers ne devraient avoir aucune raison de craindre un défaut de paiement.
Il serait toutefois imprudent de compter sur un soutien éternel de la BCE. Comme toute banque centrale, elle a pour mandat de lutter contre l’inflation et, si les économistes sont partagés sur les perspectives d’inflation, on ne peut pas exclure qu’elle reparte et qu’elle dépasse l’objectif de la BCE, même si celui-ci est relevé. L’inflation facilite certes la gestion des finances publiques dans un premier temps mais, si elle repart, la BCE devra utiliser les instruments dont elle dispose pour la maîtriser : augmenter les taux d’intérêt et réduire ses actifs, y compris ses créances sur les États.
En outre, la BCE n’est pas une banque centrale comme les autres. Elle doit respecter un traité qui, même s’il est interprété avec souplesse, lui interdit de financer indéfiniment un État qui n’accepte pas de prendre des mesures de redressement de ses comptes publics. Si elle s’engageait sur cette voie, on peut craindre que, un jour ou l’autre, les peuples du nord de l’Europe ne finissent par vouloir retrouver leurs anciennes monnaies nationales.
Pour réduire ces risques, une fois sortis de la crise actuelle, il faudra maintenir durablement la croissance des dépenses publiques au-dessous de celle du PIB potentiel. C’est le principal enjeu de la gestion des finances publiques françaises dans les prochaines années.
