Comment ne pas comprendre que l’ampleur des dégâts économiques et sociaux provoqués par cinq ans de crise financière soit source de révoltes ? Nombre de Français sont clairement dans cet état d’
Les leçons du Glass Steagall Act
Le premier réflexe, naturel au demeurant, est de tirer les enseignements du passé, récent ou non. C’est ainsi que la séparation banque de dépôts-banque d’investissement telle que définie dans le Glass Steagall au sortir de la crise de 1929 est redevenue une référence. La comparaison des deux crises peut pousser à un tel rapprochement, mais le Glass Steagall Act a-t-il toutes les vertus qu’on lui prête parfois ? Il a certes le mérite de ressembler à la loi bancaire de 1941, abrogée en 1984, qui dessinait un jardin bancaire à la française et posait le principe strict d’une séparation des activités bancaires, mais le Glass Steagall Act n’a pas empêché la faillite des Caisses d’Épargne américaines, un des plus grands sinistres bancaires de la période. Même abrogée, cette loi de séparation a continué à produire ses effets. En 2007, les grandes maisons de Wall Street n’étaient pas des banques universelles, mais des maisons de titres, et n’étaient pas sorties de leur spécialité. Ce n’est qu’à la faveur de la crise que les « survivantes » sont devenues des banques et se sont placées sous la protection et la supervision de la banque centrale.
La proposition du rapport Vickers…
La proposition la plus récente, et qui apparaît par conséquent comme une autre référence, est celle du rapport Vickers. Aussi est-il important d’analyser l’économie de ce projet et d’en mesurer la portée si l’organisation proposée devait être étendue à l’échelle européenne.
Cette proposition repose sur l’analyse suivante :
- il n’est plus ou pas possible de faire supporter au contribuable les conséquences d’une faillite bancaire. Ce postulat de départ a une résonance particulière au Royaume-Uni où les contribuables ont eu à supporter le coût de la crise, le plus élevé parmi tous les pays développés ;
- les déposants doivent également être protégés ;
- le risque doit donc être supporté en totalité par les actionnaires en premier lieu, et par les créanciers autres que les déposants en second lieu.
- le système bancaire britannique a pour caractéristique d’avoir ses principales banques qui « combinent une activité nationale de banque de détail avec une activité de banque de gros et d’investissement exercée au niveau
mondial ». C’est donc exclusivement l’organisation du système bancaire britannique qui sert de support à l’analyse ;[2] - l’activité de la City, qui est au cœur du modèle de l’économie britannique, ne doit pas être handicapée par des règles nationales plus strictes que les normes internationales. La prise en compte de l’organisation du système bancaire britannique et la préservation des intérêts de la City conduit donc logiquement à proposer un cloisonnement entre banque de détail et banque d’investissement.
…ne repose pas sur l’analyse des défaillances des banques britanniques
La proposition Vickers se veut prospective. Elle ne repose pas sur l’analyse des défaillances des banques britanniques. Ainsi Northern Rock, première faillite, était une pure banque de crédit immobilier, sans aucune activité de marché. Sa défaillance s’explique par le déséquilibre de son refinancement, qui était uniquement dépendant du marché, avec des emprunts de courte durée servant à refinancer des crédits longs ; c’est donc un gap de liquidité anormalement important qui est la cause du sinistre.
Autre cas, celui de Lloyds. Les difficultés de cette grande banque, peu internationale et sans activité de marché significative, s’expliquent par le rachat d’HBOS, banque de crédit immobilier, payée trop cher et dont le portefeuille de crédit s’est avéré plus risqué qu’estimé initialement.
Pour le cas de RBS, la défaillance s’explique cette fois par le rachat d’ABN-AMRO quelques mois avant le début de la crise. ABN avait une activité CDO-subprime relativement importante qui a généré des pertes significatives et RBS affichait un niveau de fonds propres faible si on le compare aux autres banques européennes, niveau accepté par la FSA – le superviseur britannique, fervent adepte à cette époque de la dérégulation.
Le propre du rapport Vickers est donc moins de tirer les enseignements du passé que d’assurer la protection du système bancaire britannique et de la City.
Cinq principaux modèles bancaires recensés
Une fois les bases du modèle Vickers explicitées, la question suivant se pose : cette proposition peut-elle s’appliquer à tous les modèles de banque tels qu’ils existent en Europe ?
Le modèle britannique s’avère en réalité être un cas parmi d’autres, mais en aucune façon une généralité. Des acteurs importants et influents comme Barclays ou RBS pour le Royaume-Uni, JP Morgan ou Bank of America pour les États-Unis, ou encore Deutsche Bank relèvent certes d’un modèle qui combine une banque de détail nationale et une banque de financement à vocation mondiale.
Un recensement des principales banques exerçant leurs activités en Europe traduit la diversité des situations rencontrées. Cinq modèles principaux peuvent être recensés :
- banque de détail nationale-BFI à vocation mondiale : outre les établissements déjà cités, il semble que BPCE relève plutôt de cette catégorie ;
- banque de détail internationale : la banque choisit une activité dominante qu’elle développe à l’échelle internationale. Ceci correspond aux modèles de Santander, BBVA, Raffaisen ou encore Intesa San Paolo ;
- banque d’investissement pure, avec Goldman Sachs et Morgan Stanley ou Rotschild et Lazard ;
- banque de détail essentiellement nationale, avec Caixa, Crédit Mutuel ou Monte dei Paschi ;
- banque de détail internationale combinée à une BFI à vocation mondiale : citons BNPP, Unicredit, City ou Crédit Agricole.
Vers un alignement progressif sur le modèle britannique ?
La proposition Vickers, si elle était étendue, signifierait un alignement progressif sur le modèle britannique. Les ratios des banques de détail nationales étant augmentés, et diversement suivant les pays, le besoin de fonds propres du modèle banque de détail internationale serait sensiblement majoré. Cela aurait pour conséquences de consacrer la fragmentation du marché de la banque de détail en Europe, de voir s’éloigner toute harmonisation dans ce domaine et de conduire à une majoration des prix des services aux consommateurs, qui se verraient ainsi imputer le prix de la sécurité du système. C’est bien parce qu’il est conscient de ce risque que le rapport Vickers consacre de longs développements à la nécessaire concurrence entre banques.
Le modèle banque de détail international et BFI à dimension mondiale serait aussi impacté : au niveau de la banque de détail, dans les conditions décrites précédemment, mais également au niveau des BFI, celles-ci étant de taille un peu inférieure, dans certaines activités, à celle des acteurs relevant du modèle britannique. Or les grandes banques françaises sont les plus représentées dans ce modèle. Cela ne serait donc pas sans conséquences sur le financement de l’économie. Des acteurs nationaux moins compétitifs, parce que ne bénéficiant plus des mêmes économies d’échelle, ne seraient plus en mesure d’accompagner les grandes entreprises françaises comme ils l’ont fait jusqu’ici.
L’initiative de Paul Volcker et la loi Dodd-Frank
Une autre solution est celle choisie par les États-Unis à l’initiative de Paul Volcker et reprise dans la loi Dodd-Frank votée par le Congrès. Elle consiste à exclure certaines activités du périmètre des banques. Cela concerne l’essentiel des activités pour compte propre et les participations dans les hedge-funds ou le private equity. La difficulté rencontrée sur le plan pratique, en partie du fait du lobbying actif des banques de Wall Street qui tentent de limiter la portée de cette réforme, est de définir précisément ce qu’est une opération pour compte propre de la banque par opposition à une opération dont la finalité est l’exécution d’un ordre client dans les meilleures conditions d’efficacité. La perte récemment enregistrée par JP Morgan lèvera vraisemblablement certaines oppositions, mais elle ne fera pas disparaître le scepticisme qui entoure parfois une telle approche, qui a cependant pour mérite de ne pas remettre en cause de façon fondamentale le modèle économique des banques.
Une troisième approche doit être envisagée
Une troisième approche, peu explorée jusqu’ici, mériterait d’être approfondie. Elle part du constat suivant lequel la crise financière a pour caractéristique d’être une crise de bilan. C’est donc au travers d’un autre regard sur le bilan des institutions financières que se trouve vraisemblablement une partie de la réponse à une meilleure maîtrise des risques systémiques.
La première voie est le renforcement des fonds propres des banques. Bâle III marque, en la matière, des progrès sensibles. Le premier objectif est donc l’application de ces règles de la façon la plus harmonisée possible. Le projet de CRD 4 en cours de discussion dans les instances européennes présente, de ce point de vue, différents aspects. L’un de ses grands mérites est d’harmoniser la définition des fonds propres. La liberté laissée à chaque pays de moduler le taux peut, en revanche, être source de difficultés à venir. C’est la voie ouverte à une certaine fragmentation du marché européen. Dans sa forme actuelle, le compromis danois constituera un frein sur le chemin du marché unique européen de la banque de détail. Il s’agit, semble-t-il, d’une acceptation implicite du schéma Vickers.
La seconde voie est un renforcement de la garantie des dépôts. Un système résolument européen constituerait une réponse adaptée. Il s’agirait d’avoir en la matière des règles communes d’indemnisation et de compléter le dispositif national actuel par un fonds européen, géré en liaison avec l’EBA et auquel la BCE serait associée, qui disposerait de pouvoirs de sanction.
La troisième voie consiste à adopter et à harmoniser, à l’échelle européenne, le régime des obligations émises par les banques en distinguant des catégories différentes suivant le niveau de garanties accordées à leurs détenteurs. Certaines obligations ayant un caractère subordonné verraient leur volume émis directement associé aux risques de marché supportés par les banques. D’autres, moins exposées dans l’hypothèse d’une faillite, seraient quant à elles directement associées aux risques de contrepartie. Elles pourraient prendre ou non la forme de covered bonds ou ne bénéficier d’aucun actif en garantie.
Plus généralement, c’est par une réflexion sur le passif des banques, sa structure et ses conditions d’utilisation, c’est-à-dire sur sa liaison avec les grands postes d’actif, que l’on pourrait rechercher une réponse au besoin de sécurité qui s’exprime aujourd’hui, sans que cela fragilise pour autant les modèles bancaires.
Séparer le financement des activités de marché
Le modèle pourrait être amélioré en considérant que le financement des activités de marché est réalisé par un véhicule spécial d’investissement dédié à cet effet (voir Schéma). Cette entité pourrait émettre des titres subordonnés qui auraient vocation à supporter les éventuelles pertes des activités correspondantes au-delà d’un seuil, qui serait le niveau d’absorption des pertes maximum par la banque. De la sorte, les activités de marché ne pourraient venir déstabiliser les autres métiers de la banque.
Le véhicule pourrait émettre également des obligations de durée plus courte et ayant vocation à absorber des pertes dans des conditions équivalentes à celles des autres créanciers de la banque. Une autre caractéristique d’un tel système serait de rendre plus transparent le financement des activités de marché, ce qui est de nature à conforter la confiance de l’ensemble des déposants. On aboutit ainsi à une forme de séparation des activités, grâce à une structuration du bilan mais en laissant les entreprises bancaires libres de leur organisation et sans surcoût autre que financier. La charge de sécurité renforcée des banques serait ainsi supportée par les utilisateurs des activités de marché et non par les consommateurs de la banque de détail.
En outre, une telle approche a le mérite de permettre d’apprécier l’impact de cette réglementation sur le financement de l’économie.
Enfin, le maintien de la diversité des modèles contribue à la stabilité du système financier, comme on a pu l’observer pendant la crise. Une uniformisation des modèles aurait pour effet d’accroître le risque systémique, ce qui n’est évidemment pas souhaitable.
