Le krach boursier de 1929 a donné lieu à une crise bancaire sans précédent. Confrontées à la dépréciation de leurs actifs, à l’insolvabilité de leurs débiteurs, aux retraits massifs des épargnants et aux interdépendances qui les lient, plus de 9 000 banques américaines font faillite entre 1930 et 1933. Une vaste cure d’assainissement est alors initiée et le Glass-Steagall Act impose la séparation des métiers de banque de dépôt et de banque d’investissement. Abrogé en 1999, il est considéré par beaucoup comme le facteur clé de la stabilisation du système financier depuis les années 1930.
Les thérapies actuellement envisagées pour remettre en ordre le système bancaire aux États-Unis (Volcker) et en Europe (Liikanen, Vickers, lois bancaires françaises et allemandes) s’inspirent de la réaction américaine des années 1930.
Mais peut-on guérir un mal différent par les mêmes remèdes ? Le contexte a changé, avec l’apparition de nouveaux facteurs de risque (accroissement de l’interconnexion du système financier, de la complexité des produits et de l’endettement des États), mais un environnement économique plus favorable qu’entre 1929 et 1933 où les États-Unis avaient vu leur production industrielle diminuer de 50 %. Par ailleurs, mettre la stabilisation du système financier après 1933 au crédit exclusif du Glass-Steagall Act est certainement excessif. Ni le Royaume-Uni, ni la
Stabiliser le système actuel est cependant impératif. Les divergences dans les solutions préconisées par pays, motivées par des philosophies distinctes, témoignent de la complexité du projet. En l’état, les réformes proposées ne traitent pas le fond du problème. Pire, elles pourraient avoir des conséquences néfastes sur les banques et l’ensemble de l’économie. Une résolution optimale doit concilier la mise en place d’organes de supervision performants et un travail de fond des banques pour se préparer aux changements attendus.
La séparation bancaire : des approches multiples
Les différentes commissions de travail (Volcker, Liikanen, Vickers…) mandatées pour examiner une réforme structurelle du système bancaire visent tous la stabilisation d’une mécanique qui a montré ses limites. Dans cette perspective, les régulateurs se sont fixé l’objectif de restaurer la confiance des investisseurs et d’éviter que les conditions d’une nouvelle crise majeure ne soient réunies. Aujourd’hui, les changements proposés ne répondent pas à cette ambition et les approches retenues sont inspirées de philosophies significativement différentes. Alors que les États-Unis privilégient une réforme qui contraint les activités de marché pour compte propre mais préserve la suprématie des banques d’investissement américaines, le Royaume-Uni souhaite avant tout protéger ses contribuables en réaction aux épisodes Northern Rock, Lloyd’s et RBS.
L’Europe continentale entend quant à elle punir la « finance spéculative » en la privant des « subventions » des activités de banque de détail. C’est dans cet esprit que les réformes françaises et allemandes ont été élaborées. La loi française ambitionne d’ailleurs explicitement de « remettre la finance au service de l’économie » en séparant « les activités utiles […] des activités spéculatives ». Ces différences d’approche s’expriment dans les variations significatives entre les textes sur des points aussi structurants que le champ d’application des mesures ou les types d’activités ségrégées (voir Encadré 1).
Conscients de l’utilité de certaines activités de marché, les régulateurs ont finalement privilégié l’isolement d’une part modeste des activités des banques européennes. Mais même en deçà des annonces initiales, ces réformes pourraient fragiliser les banques et l’économie en général.
Un remède qui peut tuer le patient et son écosystème ?
En appelant à une dichotomie entre « bonne » (socialement utile) et « mauvaise finance » (spéculative), les réformes apportent une réponse inadaptée à la crise et posent un double problème.
Un problème de mise en œuvre d’abord. Établir ce qui relève ou non de la « bonne finance » est délicat et les différences entre les activités ségrégées dans chaque projet de réforme montrent d’ailleurs que les appréciations divergent significativement. Tracer distinctement la frontière au sein de chaque banque est par ailleurs techniquement complexe dans une sphère interconnectée. En synthèse, si dissocier ce qui relève de la tenue de marché ou du compte propre comme l’exige la loi française est un principe clair, sa mise en œuvre peut s’avérer difficile en pratique.
Un problème d’efficacité économique ensuite. Une application stricto sensu des textes aurait un impact majeur sur la structure concurrentielle du marché qui serait défavorable aux clients, et semble venir à l’encontre d’autres réglementations. Dans l’hypothèse de la mise en œuvre du rapport Liikanen, différents scénarios d’évolution de la structure de marché sont envisageables. Chacun induit une redistribution distincte des rapports de force et un renforcement du positionnement concurrentiel des banques américaines sur les activités de trading en Europe. En effet, dans une économie globalisée, les contraintes plus fortes auxquelles seront soumises les banques européennes se traduiront par une perte de compétitivité, due au renchérissement du coût du capital et à l’apparition de nouvelles contraintes opérationnelles. Par exemple, l’exigence de financement autonome d’une entité abritant les activités cantonnées et la limitation des effets de diversification entre divisions rehausseront mécaniquement le coût de financement des banques. Opérationnellement, la séparation des activités se traduira, à terme, par une duplication coûteuse des infrastructures de systèmes d’information. In fine, ces contraintes se traduiront par une augmentation des coûts pour les clients : les banques européennes seront incitées à ajuster leurs prix à la hausse, les actionnaires refusant de supporter seuls le coût des réformes. De plus, le cantonnement des activités de marché desservira directement la qualité du service proposé aux clients. Ces derniers ont besoin de la liquidité et de l’efficience des marchés qu’assurent notamment les banques par leurs activités de market-making. La complexification du partage des informations client entre entités et la gestion du service client pendant la période de transition auront également des effets négatifs d’un point de vue commercial. Ultime facteur d’inefficacité économique : la contrainte sur les activités de marché va à l’encontre de la réglementation Bâle III qui incite au développement de solution de financement de marché pour alléger le bilan des banques.
Les analyses d’impact négligées
Dans le souci d’accoucher au plus vite d’une solution à la crise, les conséquences potentielles des recommandations ont été sous-estimées. L’importance des analyses d’impact a été négligée au profit de la dimension politique et symbolique des réformes. Le choc de la crise a amené les politiques à prendre des positions parfois particulièrement tranchées vis-à-vis du secteur financier. Aujourd’hui, les promesses sont confrontées à la réalité du terrain et des échéances électorales. Or les différences dans les calendriers de mise en œuvre et dans le contenu des projets conduiront, par exemple, à des arbitrages réglementaires de la part des banques. À terme, le redéploiement géographique de leurs activités aura des conséquences importantes sur l’’emploi et leurs recettes fiscales qui n’ont pourtant pas été évaluées.
En partie fondés sur des intuitions, ces projets voient la simplicité de leurs solutions se heurter à la complexité du monde financier. Par effet domino, c’est l’ensemble de l’économie, déjà morose, qui risque d’être fragilisée. Pour autant, stabiliser le système financier actuel reste impératif.
Réguler, mais aussi contrôler
La Commission des finances britannique estime que les scandales affectant le secteur financier démontrent l’inclinaison des banquiers à contourner les règles. Le besoin de contrôle efficace du système financier est donc crucial. Or les réformes mettent l’accent davantage sur la régulation, c’est-à-dire les règles qui régissent les institutions financières, que sur la supervision qui assure l’application de ces règles. Pourtant ces deux dimensions constituent un
- la complexité du système bancaire laisse des zones d’ombre dans la réglementation ;
- les banquiers sont plus créatifs que jamais ;
- les rendements attractifs de certaines opérations motivent des comportements non souhaités.
Se donner les moyens du changement
Mais le renforcement du rôle des superviseurs pose la question fondamentale des modalités d’exercice de ces pouvoirs étendus. Ces évolutions appellent à mettre à disposition des superviseurs les ressources nécessaires dans les nouveaux périmètres d’activité qui leur incombent. Le Conseil de stabilité financière mis en place par le texte de loi français sera par exemple chargé de surveiller et de prévenir le développement des risques systémiques. Cette approche macroprudentielle requiert préalablement le développement d’outils de contrôle adaptés (cartographie du périmètre de supervision, mise en place des dispositifs d’encadrement, définition d’indicateurs, calibration des limites et seuils d’alerte, élaboration de plans d’action…). De même, l’évaluation par l’
Une évolution nécessaire de la culture des banques…
Avant tout, la contrainte extérieure ne doit pas occulter le devoir de contrôle des banques vis-à-vis d’elles-mêmes, selon deux axes essentiels.
La réforme ne pourra réussir que si elle s’accompagne d’un effort de renforcement des dispositifs internes de supervision des banques au-delà de mécanismes formels d’encadrement et de contrôle. Une évolution de la culture des banques visant à limiter la prise de risque et l'« exploitation » des clients est nécessaire. Piloter cette évolution est un enjeu majeur. Dans cette perspective, la gestion du
…et de leurs business models
En parallèle, les banques doivent se préparer à différents scénarios réglementaires et anticiper leurs implications :
- dans un premier temps, évaluer l’impact des réformes en termes de coûts selon les interprétations réglementaires permettra de prendre la mesure des changements attendus ;
- dans un second temps, engager une réflexion sur les adaptations possibles en termes de structure organisationnelle ainsi que de business model sera nécessaire, pour être en mesure de déployer une réponse rapide et à moindre coût le moment venu.
