Se saisir du défi climatique pour bâtir le futur de l’Europe

Affaiblie par la crise financière, l’Europe est traversée par de nettes fractures économiques entre pays du Nord et du Sud [1] . L’essor des partis populistes est en partie la conséquence de ces tensions. L’Union affronte un autre défi de taille, celui de la transition climatique. Ce chantier colossal doit constituer la voie du redressement de l’Europe. Une telle orientation s’inscrit en adéquation avec les priorités de la nouvelle Commission : un Pacte vert, une société digitale, une économie proche des personnes. Après avoir envisagé ci-après les termes de la transition climatique et les réponses de l’Union, nous définirons ce que devrait être une feuille de route pour la prochaine législature.

Une économie européenne atone face au défi climatique

Mal remise de la crise de 2008, en retard sur les États-Unis, l’Union doit relever son potentiel de croissance pour éviter l’enlisement dans une stagnation séculaire. Aujourd’hui insuffisant, notamment dans l’innovation et les infrastructures, l’investissement doit être le moteur de cette relance. La transition énergétique, qui exigera des montants de capitaux considérables, peut être l’axe du redressement européen, mais elle se heurte à de redoutables obstacles.

Outre les risques humanitaires et politiques liés aux migrations massives, on compte trois risques financiers liés au climat [2] :

– le risque de catastrophe, lié à la dégradation climatique (cyclones, inondations) ;

– le risque de transition, si des dépréciations brutales d’actifs liés aux énergies fossiles entraînent des crises financières ;

– le risque de contentieux, enfin, résultant de la multiplication des actions en justice contre les responsables d’accidents climatiques [3] .

Par ailleurs, la nécessaire transition se heurte à un obstacle politique, celui de la « tragédie des horizons », résultant du fossé séparant l’horizon très court du mandat des responsables politiques et les conséquences à long terme de leur éventuelle inaction, qui pèserait sur les générations futures, alors qu’il pourrait déjà être trop tard.

Autre obstacle, le changement de modèle énergétique exigera des investissements massifs, égaux au montant d’une année du PIB mondial. Rappelons de plus que la transition, qui intégrera les technologies digitales, devra aussi répondre aux questions de l’exclusion et de la pauvreté, qui risquent d’être aggravées par ce processus.

Face à la menace climatique, la communauté internationale a mis en place un cadre d’action comprenant, tout d’abord, l’Accord de Paris sur le climat de 2015, de pair avec les Objectifs de développement durable de l’ONU à l’horizon 2030 ; ensuite, le Plan d’action énergie et climat pour la croissance, défini par le G20 en 2017 [4] ; enfin, les recommandations du Conseil de stabilité financière, en juin 2017, portant sur les informations que les entreprises devraient fournir sur leur situation face au questions climatiques [5] . D’ores et déjà, de nombreux responsables économiques ont proclamé leur intention d’adopter ce référentiel.

Les réponses européennes : le Programme énergie et climat et le Plan d’investissement

L’Union a pour objectif de réduire de 40 % les émissions de CO2 à l’horizon 2030, par rapport à 1990, et de parvenir en 2050 à la neutralité climatique [6] . Après l’Accord de Paris, la Commission a proposé une Union de l’énergie dans le cadre du Programme énergie et climat de 2014. Chaque État membre devait avoir remis à la fin 2018 son Plan national afin de fixer les objectifs européens pour 2030 et la stratégie pour 2050 en vue de la Convention de l’ONU de 2020. Par ailleurs, le Plan d’action « Financer la croissance durable » de mars 2018, propose un cadre réglementaire pour progresser vers une économie bas carbone.

Le Plan d’investissement [7] , mis en œuvre pour la période 2015-2027 afin de relancer l’investissement dans l’Union, en lourde chute depuis la crise financière, doit jouer un rôle-clé dans la transition énergétique. Ce programme vise des investissements stratégiques à l’échelle européenne, dont un bon tiers dans les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique [8] .

Ce programme est inspiré par la vision internationale qui prévaut aujourd’hui. Celle-ci prend en compte les caractéristiques des projets verts innovants, fortement risqués, ainsi que la rareté du capital public face aux besoins de la transition. On préconise donc de chercher, à partir d’une impulsion publique limitée, des effets d’entraînement importants, faisant intervenir des partenariats public-privé.

Dans cette optique, le Plan européen veut attirer par un effet multiplicateur très important (de l’ordre de 15), de gros volumes de capitaux, publics et privés, vers des projets à valeur ajoutée européenne, ceci à partir d’un engagement public très limité, sous forme de garantie, passant progressivement de 21 milliards d’euros à 47 milliards d’euros. La valeur ajoutée européenne que doivent porter les projets retenus repose sur les critères suivants : large couverture géographique, tests sur de nouveaux produits, réponses à des défaillances de marché et « additionnalité » (les projets concernés ne pourraient voir le jour sans ces financements).

Cet effort financier public fait intervenir le budget de l’Union, la Banque européenne d’investissement. Les États membres ont aussi été invités, sans succès jusqu’à présent, à se joindre à la mise de fonds initiale.

Ce Plan, qui exprime une volonté nouvelle de politique industrielle, devrait totaliser, sur l’ensemble de la période 2015-2027, 1 150 milliards d’euros d’investissements, soit environ 8 % du PIB actuel de l’Union, dont un tiers dans la transition, soit 400 milliards d’euros au total et 57 milliards d’euros par an. De surcroît, le budget de l’Union, en discussion, prévoit pour la période 2021-2027 une affectation de 25 % de ses dépenses à la transition, soit 270 milliards d’euros ou 41 milliards d’euros par an.

Ces montants, certes élevés, restent cependant très en deçà des besoins globaux de la transition, que l’on peut estimer à un an de PIB de l’Union [9] , soit 13 500 milliards d’euros [10] , ou 900 milliards d’euros par an pendant 15 ans.

Il convient donc d’examiner à la fois les moyens de renforcer le Plan et de définir un cadre d’ensemble, réglementaire, financier et fiscal capable de réorienter les financements des actifs liés aux énergies fossiles vers les actifs durables. Ce processus doit être placé sous l’autorité d’un régulateur de la transition.

Une Autorité de régulation de la transition…

C’est au Conseil européen qu’il revient de définir la stratégie à long terme en matière de transition. Pour mener à bien celle-ci, une Autorité de régulation pour la transitiondevrait être instaurée par un règlement de l’Union. Chargée de veiller, au nom de l’intérêt général, sur l’environnement, cette instance serait, de par sa vision à long terme et son indépendance à l’égard du pouvoir politique, en position de dépasser l’obstacle de la « tragédie des horizons ». Dotée de pouvoirs contraignants, elle surveillerait le respect des engagements pris par les États membres et pourrait, le cas échéant, appliquer des sanctions.

…doublée par un cadre réglementaire pour réorienter les flux financiers vers la transition

L’essentiel des investissements dans la transition proviendra du secteur privé. Il s’agit donc de créer, dans l’Union, selon le cadre défini par les organisations internationales [11] , un corpus de règles et d’outils, en matière comptable, prudentielle, financière et fiscale, apte à réorienter les investissements des actifs bruns vers les actifs durables [12] .

Quant à l’information et au cadre comptable, il s’agit d’établir des règles harmonisées, applicables à toutes les entreprises, relatives aux risques et opportunités climatiques qu’elles connaissent, en accord tant avec les recommandations de 2017 du Conseil de stabilité financière [13] qu’avec le Plan d’action de 2018 de la Commission : Financer la croissance durable [14] .

Les banques centrales, de leur côté, pourraient [15] : prendre en compte les risques financiers d’origine climatique dans leur politique macroprudentielle ; soutenir les marchés des titres durables tels que les obligations vertes ; aménager, enfin, les règles prudentielles imposées aux banques pour répondre aux exigences du développement durable notamment en intégrant le risque climat dans la politique de gestion des risques des banques, et en recalibrant les obligations réglementaires portant sur le capital en fonction de la nature durable ou non des opérations concernées.

Des instruments financiers sont par ailleurs nécessaires pour réorienter l’épargne vers les investissements verts. Il peut s’agir d’actifs durables titrisés pour les marchés des capitaux, du développement du capital-investissement durable, ou encore de l’application des FinTechs aux projets durables [16] .

La question de la fiscalité environnementale doit être repensée autour de trois axes :

– l’arrêt des subventions aux énergies fossiles, entamé depuis 2009 dans le cadre du G20 ;

– le soutien aux énergies propres, par des taxes environnementales et des tarifs préférentiels prévisibles pour le rachat des énergies renouvelables ;

– une redéfinition du prix du carbone, mettant fin à sa grande volatilité en raison des manipulations des États, afin d’en faire un instrument stable pour les projets des industriels et, partant, efficace pour la transition.

Élargir le plan d’investissement

Le Plan d’investissement doit être démultiplié, par un élargissement de son assise publique. Dès l’origine du Plan, on l’a noté, il était prévu que les États membres puissent y contribuer directement, via le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) [17] . Les pays n’ont pas saisi cette opportunité. Il s’agit désormais d’organiser un réseau d’États membres décidés à s’engager directement en capital dans le Plan, pour doubler ou tripler sa base publique, afin de faire jouer l’effet multiplicateur attendu sur une bien plus grande échelle. Avec une masse critique de 1 500 à 2 000 milliards d’euros, dont 500 à 700 milliards d’euros dans la transition climatique, le Plan fournirait une impulsion décisive, à la hauteur du défi économique et environnemental de l’Union [18] .

Un nouvel élan pour l’économie européenne

Défi politique, technique et financier considérable, la transition énergétique se présente aussi comme une opportunité unique de redresser une économie européenne anémiée et souffrant de fractures internes. Les responsables de l’Union devraient cette année confier à la nouvelle Commission, en phase avec les priorités de celle-ci, une feuille de route pour la transition comportant : la création d’une autorité de régulation ; la poursuite de l’instauration d’un cadre réglementaire pour réorienter les flux financiers en direction des projets verts. De pair, les États membres devraient s’engager financièrement dans le Plan pour que cet outil efficace joue un rôle majeur, à la hauteur de l’enjeu climatique. L’Union est en position de conforter son leadership mondial dans la transition, tout en donnant un élan nouveau à son économie. Ce faisant, l’Europe pourrait chercher des alliances avec d’autres zones pour instaurer les futures normes internationales en matière de climat. Ce serait une parade efficace face au risque de domination de la planète par deux superpuissances, la Chine et les États-Unis, imposant leur vision au reste du monde. Ce serait aussi la meilleure réponse aux eurosceptiques.