Depuis le lancement de l’Union bancaire lors du Conseil européen de juin 2012, il est convenu de rappeler le besoin de « compléter l’Union bancaire dans les meilleurs délais », afin de rompre le cercle vicieux entre les banques et le souverain et d’augmenter la capacité du système financier à partager les risques.
Cette injonction devenue slogan cache mal le fait que nous n’avons pas réellement d’Union bancaire à compléter, mais nous avons une Union bancaire à reconstruire entièrement, tant les bases juridiques, politiques et intellectuelles sur laquelle l’Union actuelle est constituée sont fragiles et bancales. En effet, il est clair que, en juin 2012, lorsque les chefs d’État et de gouvernement ont accepté le principe d’une Union bancaire, ils avaient pour objectif d’établir un mécanisme permettant la résolution commune de banques et la gestion collective d’une crise bancaire.
C’était en effet le cœur de l’accord conclu dans le secret par W. Schauble et le jeune Secrétaire général adjoint de l’Élysée début juin 2012 en préparation du Conseil européen de la fin juin. Lors de ces discussions préliminaires, la France militait pour qu’une réponse directe et une intervention large dans le système bancaire espagnol soit entreprise par le Mécanisme européen de stabilité (MES), ce à quoi l’Allemagne objectait qu’elle ne pouvait avoir lieu sans une gestion européenne de la supervision. Il était inconcevable pour l’Allemagne d’accepter une mutualisation du risque espagnole sans européanisation de la supervision. Il fallait aligner la responsabilité et les risques, logique que Paris et Berlin acceptèrent alors.
Un traitement spécifique pour les petites banques
Fort de cet accord, les chefs d’État ont lancé l’Union bancaire dans ces termes avant qu’une série d’évènements viennent réécrire cet accord initial pour transformer l’Union bancaire en une simple (et partielle) européanisation de la supervision. Depuis lors, si la création du mécanisme de supervision unique (MSU) a en effet permis une avancée considérable en matière de supervision commune (même si l’Allemagne a habilement négocié une supervision décentralisée pour ce qui est des plus petites banques, lui permettant de maintenir une supervision directe sur l’essentiel de son propre secteur bancaire), la question des instruments et du cadre juridique pour la résolution ou la garantie des dépôts – les outils clefs pour la stabilisation en cas de crise et le partage des risques macroéconomiques – est restée insuffisamment traitée.
Ceci était perceptible assez tôt : en effet, dès le mois de septembre 2012, les ministres des Finances de l’Allemagne, de la Finlande et des
Ensuite, une fois le programme espagnol agréé, les négociations qui s’engagèrent pour la mise en œuvre d’une directive commune pour la résolution bancaire furent très largement inspirées par le contrecoup de la doctrine
L’idée politiquement séduisante mais naïve du bail-in pour tous
En effet, après avoir secouru le système bancaire européen à grands coups de garanties, de lignes de
- en quelques mois, nous étions passés par un vif mouvement pendulier, de la logique du sauvetage généralisé et coûteux à l’idée naïve mais séduisante que l’on pourrait désormais résoudre toutes les situations de crise et de panique bancaires sans aucun concours public, en faisant recours uniquement au bail-in des créditeurs privés ;
- la seconde erreur était de considérer, à l’inverse de la crise que nous venions de vivre, que nous pourrions traiter de situations de résolution bancaire banque par banque alors que les crises bancaires sont le plus souvent collectives et exigent donc des instruments de traitement d’un système bancaire entier (comme on venait de le faire pour l’Espagne ou l’Irlande) ;
- du fait d’une base légale fragile et d’une volonté politique limitée, il fut décidé de créer un cadre de résolution unique par le biais d’une directive plutôt que d’un règlement, ne créant ainsi pas d’effets de droit directs, avec une transposition longue mais aussi souvent imparfaite, dans les législations nationales.
Une autorité de résolution sans autorité et un backstop sans ressources
Ce choix a été lourd de conséquence et a permis de laisser des failles béantes qui ne manqueront pas d’être utilisées plus tard, comme nous le verrons. Mais de manière plus grave, il a également affaibli de manière structurelle l’autorité juridique et politique d’une autorité de résolution unique naissante. En effet, en partie en conséquence et en partie à cause de sa gouvernance propre, le mécanisme de résolution unique, même s’il a lui été institué par un
- sa gouvernance faible et intergouvernementale rend quasiment impossible la décision d’une mise en résolution qui serait facilement bloquée si elle était contestée (ce qu’elles sont toujours) ;
- le fait que l’autorité ne puisse pas mettre en résolution seule mais doive, dans la mise en œuvre, se reposer entièrement sur les autorités nationales compétentes la rend de fait entièrement dépendante du bon vouloir de l’autorité nationale. Ainsi, même si le Conseil de résolution décidait d’une mise en résolution, l’autorité nationale pourrait en pratique s’y soustraire ou l’entraver ;
- le fait que l’autorité de résolution reste largement dépourvue de ressources financières suffisantes est un problème majeur. Le fonds de résolution est trop limité et son usage trop encadré pour pouvoir faire face aux besoins réels d’une crise bancaire, même de taille modeste.
La garantie des dépôts en échange de nouvelles réductions des risques
Ces faiblesses sont centrales et ont été largement minorées au profit d’un discours officiel qui considérait qu’il fallait se concentrer sur le parachèvement de l’union bancaire par un mécanisme européen de garantie des dépôts et que celui-ci ne serait possible que lorsque les bilans bancaires auraient été suffisamment assainies, d’une part des prêts non performants, d’autre part des expositions souveraines nationales excessives. Un florilège de proposition a émergé, pour accélérer l’assainissement et la réduction des expositions souveraines dans les bilans bancaires. Le bilan de cet effort est mitigé, il y a en effet eu une nette amélioration de la qualité des bilans bancaires et de la réduction des prêts non performants ces deux dernières années. Il n’y a par contre pas eu d’amélioration matérielle de la diversification des expositions souveraines et il n’y a eu absolument aucun progrès dans la création d’un mécanisme de garantie des dépôts avec des objections de principe de l’Allemagne et une résistance plus circonstancielle de certains établissements bancaires qui rechignent à être mis à contribution une seconde fois (après le fonds de résolution unique) alors que le cadre de résolution restait si dysfonctionnel.
En effet, l’expérience des trois dernières années a permis de montrer dans les faits que les faiblesses juridiques et politiques exposées plus haut étaient bien réelles. Des situations nombreuses en Italie, en Espagne ou en Allemagne ont démontrées les différentes manières permettant de contourner systématiquement le cadre de résolution unique mis en place en 2013.
L’Italie et l’Allemagne, respectivement dans le cas de Tercas en 2014 ou Nord LB en 2018, ont affirmé que des mécanismes institutionnels nationaux de garantie entre banques autorisaient à échapper à une mise en résolution suivant les règles édictées. Le cas de Monte dei Paschi di
Une résolution unique inopérante
La somme de ces expériences nous confirme donc dans un constat simple : le cadre de résolution unique actuelle n’est pas seulement incomplet comme on l’entend souvent, il est profondément mal construit et donc absolument inopérant. Ses faiblesses en droit sont particulièrement dommageables car, en matière financière en particulier, une intégration politique imparfaite aurait pu être compensée par la lente action de la jurisprudence qui en matière de résolution, rétablirait ex post dans le droit, ce que l’on aurait échoué a imposé par des institutions aux pouvoirs exécutifs trop fragiles. Mais les bases juridiques qui restent nationales de la résolution empêcheront cette harmonisation lente par le droit. En conséquence, les responsabilités financières des crises bancaires futures demeurent purement nationales, sans partage des risques bancaires dans la zone euro. De manière plus grave peut être, ce nouveau cadre qui donne l’illusion d’une responsabilité européenne est susceptible dans l’état actuel d’entraver un traitement rapide et collectif d’une panique bancaire. En effet, nous ne disposons pas d’instruments, d’institutions et d’un cadre permettant de traiter de manière globale les besoins de restructuration d’un système bancaire entier alors qu’on sait très bien que les crises bancaires sont rarement des faits isolés et le plus souvent des sujets pour lesquels une réponse systémique est nécessaire.
Il en ressort que les failles de l’architecture de la zone euro ne peuvent donc pas être comblées par la méthode des petits pas. Il n’est pas possible comme certains le pensent de commencer par parachever l’Union bancaire, ensuite s’atteler à l’Union budgétaire pour enfin couronner le tout par une Union politique. En réalité, il n’y aura pas d’Union bancaire véritable sans début d’Union budgétaire (qui implique l’acceptation d’une mutualisation d’une partie des risques bancaires au travers par exemple du Fonds de Résolution Unique, du Backstop et même d’EDIS), ni sans un minimum d’Union politique. En effet, pour décider de la mise en résolution au niveau européen d’une banque, il faudra nécessairement des ressources publiques et donc une forme d’Union budgétaire et un pouvoir exécutif européen capable de prendre ce genre de décisions, de les mettre en œuvre, et d’en rendre compte démocratiquement, ce qui implique une forme d’Union politique. Nous en sommes loin, mais ce n’est qu’en étant réalistes sur les lacunes de notre système actuel et en acceptant que nous ne progresserons ni par silo ni par petits pas que nous saurons réparer l’architecture de l’Union économique et monétaire.
