Au milieu des années 1980, trois grandes entreprises publiques contrôlées par l’État japonais ont été privatisées : la Société nationale des transports ferroviaires (JNR), la Société japonaise du télégraphe et du téléphone (NTT) et la Manufacture japonaise du tabac (Japan Tobacco).
En 2005, soit la même année que la promulgation en France de la
La Poste japonaise, qui dispose de 24 500 agences
Le présent article se propose de décrire la genèse et l’évolution de la Banque postale japonaise, les objectifs poursuivis par ses fondateurs, en même temps que les spécificités du Japon en la matière, notamment par rapport à la France et à la Grande-Bretagne.
Le monopole d’État des services postaux a été institué au Japon en 1871, soit il y a près de 140 ans. Le système d’épargne postale a été introduit deux ans plus tard, modelé sur
Le succès populaire de l’épargne postale
Le système public d’épargne postale était un outil visant à permettre le développement de nouveaux négoces et activités commerciales et la population lui a très vite fait confiance. Pendant longtemps, grâce à une fiscalité avantageuse appliquée sur les produits d’épargne postale, son système de rémunération l’a rendu très attractif, celle-ci étant supérieure à celle offerte par les banques. Nombreux sont les receveurs de la poste/commis-postiers qui sont devenus des piliers de leur communauté et qui ont pu accéder à des postes d’élus politiques au sein de leur commune. Le même système d’épargne a fortement contribué à faire de la frugalité sociale, de l’épargne individuelle et de la constitution d’économies des valeurs ou comportements intrinsèques de la société japonaise.
Le Programme de prêt et d’investissement fiscal de l’État (connu, avant la Seconde Guerre mondiale, sous le nom de « Fonds de dépôt ») a constitué dans la réalité un « fonds de secours » non transparent et donc parfaitement commode pour les finances de l’État : les autorités financières pouvaient y puiser dans les moments de crise monétaire ou des changes, ou en cas de difficultés bancaires – en particulier au moment de la crise bancaire de 1927. Ce fonds de secours, autrement connu sous l’intitulé « Seconde banque du Japon » dans la période d’avant-guerre et sous le vocable « Second budget » durant la période d’après-guerre, a permis au gouvernement nippon de réaliser ses objectifs publics. Il offrit également un outil de politique invisible et, par suite, efficace, pour sécuriser le support politique régional ou local grâce au mécanisme des subventions (investissements opérés dans le cadre du Programme de prêts et d’investissements de l’État) à destination des industries naissantes ou utilisées à des fins politiques.
Au début des années 1990, juste avant la bulle économique qui frappa l’archipel, le taux d’intérêt annuel fixe appliqué aux comptes d’épargne postale dépassait les 6 % et le plafond des dépôts par compte fut élevé à 10 millions de yens. La Poste nippone reçut alors des fonds massifs. En raison de la baisse des taux d’intérêts, de nombreuses banques tombèrent en faillite à cette époque, mais la rémunération des comptes d’épargne postale fut préservée.
Depuis 1997, à commencer par le gouvernement de Hashimoto, dans un contexte de déclin du secteur bancaire et de l’inquiétante ascension des emprunts douteux, les gouvernements successifs ont discuté de la libéralisation et de la privatisation des services postaux du pays, à l’instar de ce qui s’est passé par exemple en Grande-Bretagne quand les autorités anglaises ont réformé la National Savings Bank, soulignant le besoin de combiner transparence, traçabilité comptable et efficacité de la gestion des deniers publics.
En avril 2003, la Poste japonaise a été incorporée parmi les activités postales du gouvernement, alors contrôlées par le ministère des Affaires·intérieures et des Communications (de Postal Saving Agency, elle est devenue alors Japan Post, entreprise publique).
Transformer l’épargne en investissements
Cette loi de privatisation de la Poste s’inscrit dans un programme ambitieux du gouvernement
- d’une part la loi sur les Sociétés (Kaisha Ho) du 29 juin 2005, entrée en vigueur le 1er mai 2006 (à l’exception des dispositions relatives à la fusion triangulaire qui sont entrées en vigueur un an plus tard jour pour jour) ;
- d’autre part, la nouvelle loi sur les instruments financiers et la Bourse de juin 2006.
De manière explicite, les textes de privatisation de la Poste japonaise précisent que les objectifs poursuivis dans le cadre de cette réforme institutionnelle sont « d’accroître l’indépendance, la créativité et l’efficacité de la gestion autant que d’encourager la concurrence libre et ouverte, d’améliorer le confort des gens en leur fournissant du travail et des services variés et de qualité pour la vitalité de l’économie grâce à une plus grande liberté dans la gestion du capital ». L’accent est également mis sur le meilleur positionnement des services postaux japonais dans leur ensemble sur la scène internationale.
La Banque Mondiale a toujours été partisane de la privatisation du secteur public et a accueilli d’un bon œil l’initiative japonaise dans ce domaine.
Des recommandations de l’OCDE difficiles à suivre
De son côté, l’OCDE, dont le Japon est membre depuis longtemps, a élaboré en 2005 des recommandations (facultatives) sur la gouvernance des sociétés contrôlées par l’État servant de tableau de bord et de meilleures pratiques aux États pour améliorer leurs fonctions d’actionnaires et insistant sur la nécessité d’instituer sur le plan réglementaire un pied d’égalité entre les entités privatisées et leurs concurrentes du secteur privé. Dans un communiqué de 2005 relatif à la privatisation de la Poste japonaise, elle a décliné les objectifs suivants :
- assurer un pied d’égalité dans les textes et la réalité entre la société d’épargne postale, la société d’assurance vie postale et les institutions privées ;
- ne pas autoriser les entités postales de l’épargne et de l’assurance vie à offrir de nouveaux produits tant que n’aura pas été instauré un traitement égalitaire ;
- atteindre un désengagement total du gouvernement de ses participations dans les services financiers à l’expiration du processus de privatisation, en 2017.
Vers une introduction en bourse en 2011 ?
Autour d’une holding, la Japan Postal Services Holding Corporation, contrôlée à 100 % par le gouvernement japonais, quatre sociétés ont été créées pour traiter respectivement de la distribution du courrier et des colis postaux (Japan Post Service Co), de la fourniture de services à la clientèle ou, autrement dit, les réseaux et la gestion du parc immobilier (Japan Post Network Co), de la gestion de l’épargne (Japan Post Bank Co) et de la souscription de contrats d’assurance vie (Japan Post Insurance Co). Ces sociétés devraient devenir indépendantes en octobre 2017, c’est-à-dire à l’expiration de la période de transition de dix ans. La loi exige en effet qu’alors, la holding mette en vente au public la totalité de ses actions dans deux de ses filiales (les sociétés d’épargne et d’assurance vie), même s’il est également prévu qu’elle puisse les racheter immédiatement. Les activités de service courrier et de réseaux resteront filiales à 100 % de la holding. Les activités de l’épargne et de l’assurance vie postales devraient être introduites en bourse en 2011.
Mais, dans un souci de revitalisation des zones rurales, après avoir dessiné en octobre 2009 une politique globale exigeant de la Poste Japonaise de fournir de façon équitable les services postaux mais également bancaires et d’assurance sur l’ensemble du territoire (services universels), et fait voter en décembre 2009 un amendement pour geler la cession des actions détenues par l’État au sein de la Japan Post Holdings Co et de ses filiales,
La croissance des activités bancaires
Au 31 mars 2008, le revenu net consolidé du groupe a dépassé de 29 % les projections puisqu’il a atteint 277,2 milliards de yens, dont la moitié du fait des activités bancaires. Mais les trois autres activités n’ont, quant à elles, pas connu la croissance espérée et ont même été très en deçà du plan d’exploitation correspondant : le chiffre d’affaires de la filiale « assurance » a été de 7,6 milliards de yens au lieu des 8 milliards escomptés ; celui de la filiale « courrier », d’un montant de 69,4 milliards de yens, alors qu'il aurait dû selon les projections atteindre 79,4 milliards de yens ; enfin, celui de la filiale « réseau » a totalement loupé la ligne droite de la croissance puisque les bénéfices réalisés, de l’ordre de 4,6 milliards de yens, sont de 86 % inférieurs aux chiffres prévisionnels.
Seules les obligations existant en 2017 relatives à l’épargne postale et à l’assurance vie continueront à être garanties par le gouvernement et seront placées en obligations d’État.
Tous les employés de la Poste japonaise perdront leur statut d’« employés du gouvernement », mais pas nécessairement leur emploi. La holding (intégrant les activités d’épargne et des assurances) en tant qu’entité commerciale sera assujettie à l’impôt sur les sociétés. Tout comme n’importe quelle institution d’épargne privée, le système d’épargne postale sera également dans l’obligation de contribuer au système d’assurance nationale des dépôts. Finalement, il sera nécessaire pour les activités d’épargne et d’assurance d’obtenir des licences spéciales leur permettant de conduire toute une série d’activités, tant sur le plan domestique qu’à l’international. Mais il reste encore à élaborer le détail de ces licences et garanties gouvernementales.
En mai 2000, le gendarme nippon de la concurrence (Japan Fair Trade Commission ou JFTC) avait constitué un groupe de travail pour discuter de l’introduction de la concurrence sur le marché de la poste et des questions relatives à une politique concurrentielle adaptée. La JFTC avait observé que le développement et la gestion de la distribution du courrier à domicile avaient été freinés du fait de la définition floue du mot « lettres » et que la concurrence devait être introduite progressivement bien que, du point de vue de la politique concurrentielle, la distribution des lettres doive être pleinement libéralisée afin de promouvoir la concurrence entre l’institution privatisée et les entreprises de la concurrence. Dans son rapport public rendu en novembre 2000, elle avait formulé les recommandations suivantes :
- libéraliser l’envoi en masse de courriers et la distribution de courriers à valeur ajoutée au profit des entreprises privées ;
- adopter des référentiels quantitatifs notamment en matière de volume pour déterminer le champ de la concurrence ;
- s’assurer d’une concurrence loyale entre le service postal issu de la privatisation et les entreprises postales du secteur privé dans les marchés libéralisés.
Un rayon épicerie dans certaines agences postales
Au-delà de la gestion de dépôt de fonds, poursuivant une politique de diversification, la Banque postale japonaise s’est fixée pour objectif de progressivement accorder des prêts et de proposer à sa clientèle d’autres opérations génératrices de services facturés. Transformer les bureaux de poste en centres multi-services était déjà un objectif affiché par le ministère des Postes et des Télécommunications à la fin des années 1980. La Banque Postale a exprimé son intérêt d’attaquer le marché des cartes de crédit ainsi que celui des hypothèques. À cet effet, pour· ce dernier marché, elle a noué un partenariat avec la banque Suruga afin de disposer du réseau national de cette dernière. En outre, depuis peu, elle a, à son catalogue, une offre de compte épargne en devises étrangères lui permettant de bénéficier de taux d’intérêts élevés. D’autres pôles de diversification sont également activés, tels que les prêts syndiqués, des produits dérivés, des créances titrisées, afin de réduire sa dépendance vis-à-vis des obligations d’État, qui constituent à ce jour 67 % de ses actifs. Depuis août 2008, dans quelques agences postales, est aménagé pour la clientèle un rayon épicerie et dans d’autres, sont proposés des services relevant de l’activité de sociétés de déménagement.
Les textes jusqu’ici édictés laissent planer beaucoup de questions, en particulier pour les entreprises étrangères, celle de savoir si elles seront sur un pied d’égalité pour proposer des produits d’investissements par le canal de la nouvelle Banque postale, ce qui ne semble pas encore le cas. En outre, il est prévu que les entités du groupe de la Poste soient assujetties à l’impôt sur les sociétés et à une obligation d’assurance professionnelle, mais le législateur japonais n’a pas précisé si l’assiette d’imposition retenue sera la même que celle applicable à n’importe quelle institution privée. Sans ajustement des textes, les mécanismes du marché seraient entravés au préjudice des sociétés concurrentes du secteur privé, y compris sous contrôle étranger.
À cela, il faut ajouter la fâcheuse tendance des bureaucrates japonais et des instances gouvernementales à manquer de rigueur dans la gestion des comptes publics ou à souvent utiliser de manière inappropriée ou détournée l’argent du contribuable nippon. La Japan Postal Services Holding Corporation, encore contrôlée par l’État, est une institution qui ne montre guère l’exemple. Le Conseil de l’audit du Japon, sorte de Cour des comptes à la japonaise, a en effet fait état dans un récent rapport (année fiscale 2008) du détournement par un receveur de la poste, sur une période de 11 ans, d’une somme globale de 1,2 milliard de yens. Bien que l’intéressé ait été inculpé, il reste 560 millions de yens qui semblent s’être volatilisés. Par ailleurs, le journal Asahi révélait en octobre 2008 une affaire d’escroquerie par des sociétés qui avaient envoyé de manière illicite du matériel de publicité en utilisant un système de remise destiné à aider des groupes d’aide aux personnes handicapées.
Aujourd’hui, le Japon en est au même point que la France en 2004. Le sujet de la sécurité est posé dans l’hypothèse de la réduction du capital public car moins celui-ci sera élevé, plus on peut penser que les agences de notation accorderont une note faible, ce qui entraînera nécessairement un changement de la perception du public. On ne doit pas cependant perdre de vue que la notation dépend aussi des ratios prudentiels auxquels le grand public est peu sensible… à supposer qu'il comprenne les subtilités du triple A vs 2A+. Par contre, ouvrir le capital permettrait de créer des opérations capitalistiques propices à la croissance.
Le véritable enjeu concerne la future relation organisationnelle, fonctionnelle et financière entre l’ensemble des sociétés rattachées à la holding, en particulier la société de services à la clientèle et la société de gestion d’épargne, qui reste indéterminée en raison d’un agenda parlementaire surchargé et de la passation du projet de loi de mars 2010 devant la seule Chambre des représentants à ce jour.
