Résolution et garantie des dépôts : le recours du FGDR rejeté par le Conseil d’État

Le Fonds de garantie des dépôts et de résolution (FGDR) demandait l’annulation pour excès de pouvoir de l’article 1er de l’ordonnance n° 2020-1496 du 2 décembre 2020 relative à la centralisation des disponibilités de certains organismes au Trésor, qui prévoit que « les disponibilités du [FGDR] sont déposées au Trésor et ne donnent lieu à aucune rémunération ». Cette ordonnance a été adoptée sur le fondement de l’article 58 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes, ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, qui habilite le gouvernement à prendre « les mesures relevant du domaine de la loi destinées, afin d'améliorer la gestion de la trésorerie de l'État, à prescrire (…) le dépôt sur le compte du Trésor des disponibilités des personnes morales soumises aux règles de la comptabilité publique et d'organismes publics ou privés, établis par la loi, chargés d'une mission de service public et dont les disponibilités sont majoritairement issues de ressources prévues par la loi ».

Le FGDR soutenait que l’obligation de dépôt qui lui est imposée méconnaissait le champ de l’habilitation législative, au motif que son activité n’était pas de service public. Ses interventions (indemnisation des déposants, financement des mesures de résolution, intervention préventive) contribuent à la prévention et à la résolution de crises, ce qui le ferait participer, selon lui, à la régulation bancaire. Or, le FGDR estimait que la régulation est une fonction distincte du service public. Si l'on suit ce raisonnement, le FGDR ne pouvait être qualifié d’organisme privé chargé d’une mission de service public au sens de l’article 58 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020. Il est vrai que la question de savoir si le service public est une notion englobante recouvrant l’ensemble des fonctions administratives de l’État ou simplement l’une de ces fonctions, à l’instar de la police administrative, de la réglementation et, désormais, de la régulation, suscite depuis longtemps les controverses doctrinales. On se bornera à préciser que la mission de l’Autorité des marchés financiers (AMF), qui relève incontestablement de la régulation, a été qualifiée par le Tribunal des conflits de mission de service public administratif [1] . 

Pragmatique, le Conseil d’État se limite à faire application de sa jurisprudence APREI, qui permet de déterminer dans quels cas un organisme de droit privé exerce une activité de service public [2] . Il en est ainsi lorsqu’« une personne privée assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et (…) est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique ». Tel est le cas du FGDR, qui est une personne morale de droit privé investie d’une mission d’intérêt général [3] , soumise au contrôle de différentes administrations publiques (IGF, ACPR, ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance) et titulaire de pouvoirs exorbitants lui permettant de lever des contributions exceptionnelles ou d’avoir accès à certaines informations auprès de ses adhérents. Le Conseil d’État juge donc que le cadre de l’habilitation législative a été respecté. 

Il rejette le recours dans son ensemble après avoir encore énoncé que l’obligation de dépôts imposée au FGDR ne méconnaît pas l’article 1^er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, dès lors que cette mesure – qui a pour but de permettre à l’État, dans le contexte de la crise sanitaire, de réduire son endettement en substituant des ressources de trésorerie à des émissions de dette – ne porte pas une atteinte excessive au droit du requérant au respect de ses biens.