Quelles sont les conséquences pratiques de la loi bancaire votée en juillet dernier ?
Je distinguerais les deux parties de la loi : la séparation et la résolution. La séparation des activités est en cours ou à l'étude aux États-Unis avec le Dodd Frank Act, en Angleterre sur la base des propositions de la Commission Vickers, en Europe suite au rapport Liikanen, sans oublier les solutions nationales comme celle que nous avons en France. La diversité des situations montre déjà toute la complexité de la mise en œuvre de ce principe.
En France, la loi a été présentée par le ministre de l’Économie et des Finances comme la suite directe de l’engagement n° 7 du président de la République qui était de séparer les activités utiles à l’économie des activités spéculatives. Ces dernières sont souvent désignées comme celles réalisées pour compte propre. Or les SVT, par exemple, font de la spéculation pour compte propre puisqu’ils achètent sur leurs fonds propres des OAT pour les revendre ensuite. Pourtant, la maintenance du marché primaire est un rôle très important et la bonne capacité de l’État à placer sa dette est assurément utile à l’économie. Spéculation et activité utile sont en réalité complètement mêlées. Il est donc difficile de définir ce qu’il faut mettre sous le compte propre spéculatif et sous le compte propre qui correspond à l’intervention des banques sur les marchés comme mainteneurs ou contrepartistes.
Les discussions et débats parlementaires en France ont au moins permis aux députés et sénateurs de comprendre cette imbrication et de se rendre compte que 97 % des activités des banques étaient ainsi utiles à l’économie. Au final, la loi bancaire oblige donc à filialiser les activités pour compte propre, en distinguant 6 exceptions :
- les activités de PSI ;
- la compensation d’instruments financiers ;
- la couverture des risques du groupe ;
- la tenue de marché ;
- la gestion saine et prudente de la trésorerie du groupe ;
- les opérations d’investissement du groupe.
Le projet de loi français vous paraît-il plus facile à mettre en œuvre que les autres versions ou projets actuellement sur la table ?
La position française est d’une certaine façon assez simple : le compte propre spéculatif est filialisé, charge au régulateur de vérifier si la frontière a été bien placée. Filialiser ces activités revient à renverser la charge de la preuve auprès du régulateur : il est plus facile d’avoir une présomption d’utilité et une exception de spéculation, ce qui est le cas de la loi française.
Par ailleurs, la loi française est le seul texte d’application immédiate, même si les décrets ne sont pas encore parus. Alors que cela fait trois ans que la mise en application du Dodd Frank act et de la règle Volcker aux États Unis est en discussion, le manuel représentant aujourd’hui plus de 3 000 pages ! Le principal problème est de parvenir à définir les activités à inclure dans le compte propre spéculatif, une question primordiale outre-Atlantique, car le système financier est largement fondé sur le market making.
Le rapport Liikanen place, de son côté, toute la maintenance de marché dans les activités cantonnées ; c’est une position que le Trésor français, qui place assez bien notre dette via son réseau de SVT, ne pouvait pas suivre.
Quant aux Anglais, c’est le comble de l’absurde ! La règle de séparation est censée être applicable à partir de 2019, et dans des conditions pour l’instant peu précises. Pourtant le régulateur anglais n’arrête pas de donner des leçons sur le niveau requis de capital des banques, alors même que la crise a débuté en Angleterre : le premier bank run vu depuis 150 ans dans des pays développés est celui provoqué par Northern Rock, un an environ avant la faillite de Lehman Brothers. Les banques anglaises n’étaient pas contrôlées. Le régulateur anglais devrait faire le ménage chez lui d’abord…
Certes, en France, nous avons botté en touche, c’est le régulateur qui va décider. C’est lui donner beaucoup de confiance mais entre la paralysie américaine, l’arrogance de l’Angleterre et la bureaucratie finlandaise de Bruxelles, la solution française est sans doute la plus simple à mettre en œuvre.
Quelle sera selon vous l’efficacité de cette loi de séparation ?
L’article 2 de la loi précise qu’un de ses objectifs est de « garantir la stabilité financière », pour limiter au maximum le recours au soutien financier public en cas de faillite bancaire. Il faut garder à l’esprit que de nombreuses opérations de banque comme la réception de dépôts, la gestion des moyens de paiement, ou l’octroi de crédits, touchent à la monnaie ; or celle-ci est un des attributs de la puissance publique ; et en cas de faillite d’une banque, l’État ne peut faire autrement qu’intervenir pour garantir sa monnaie, même s’il ne s’agit plus d’une monnaie nationale, mais de l’euro. En cela, imaginer que l’État peut ne pas être impliqué dans une faillite bancaire est illusoire.
Le meilleur exemple de ce soutien inévitable qu’un État doit apporter à sa monnaie est celui du Primary Reserve Fund, qui est la plus ancienne Sicav de trésorerie et la plus importante aux États-Unis. Celle-ci recueille des dépôts sous forme de souscription de parts d’OPCVM lesquelles sont utilisées pour faire des crédits à très court terme overnight. Le Primary Reserve Fund avait une forte participation dans ce type de financement chez Lehman Brothers. Quand cela s’est su, les parts de ce fonds sont passées en dessous de 1 dollar (« broke the buck »), qui est leur nominal, un signal interprété comme l’annonce d’une faillite prochaine, et qui a provoqué un bank run sur ce fonds. Le Trésor américain est aussitôt intervenu pour garantir le paiement à 1 dollar des parts de ce fonds et d’autres de même nature, c’est-à-dire que pendant une période de quelques semaines, l’État américain a garanti, outre les dépôts bancaires, les dépôts dans le shadow banking !
Pour en revenir à la séparation des activités, il aurait été sans doute plus utile de scinder les activités de banques commerciales de celles des PSI ou des BFI ; c’était facile, le pointillé existe déjà dans le Code monétaire et financier. Dans cette configuration, il faudrait développer la désintermédiation pour que le crédit soit réellement financé par l’épargne, au détriment du principe de transformation encore largement pratiqué par les banques en matière d’endettement, qui consiste à transformer des moyens de paiement (les dépôts) en moyens de financement de l’économie (l’endettement à terme). Les BFI joueraient alors un vrai rôle d’intermédiaire.
Qu’en est-il du volet résolution ?
Compte tenu de l’implication inévitable de l’État en cas de faillite d’une banque, la résolution, c’est-à-dire le régime de faillite que l’on va appliquer aux établissements bancaires, revêt une importance toute particulière. D’où l’importance de la deuxième partie de cette loi, la seule vraiment utile.
On ne peut pas envisager de projet d’Union bancaire, qui implique une réglementation commune, et une monnaie commune sans avoir prévu un régime de faillite des banques et une garantie des dépôts européens. La loi française anticipe cette étape indispensable.
Dans le Code monétaire et financier, figure une définition de la faillite au sens du langage courant, c’est-à-dire l’état de cessation des paiements. Mais cette définition est assortie d’une exception qui concerne les établissements de crédit. Cela tombe sous le sens : si l'on considère qu’est en faillite toute entreprise dont l’exigible est supérieur au réalisable à court terme ou disponible, toutes les banques sont en faillite par définition, parce qu’évidemment tous les dépôts sont exigibles à vue ! La loi française a raison de considérer que les banques ne sont pas des entreprises comme les autres, comme voudraient nous le faire croire certains chercheurs américains.
Elle a donc prévu que le critère pour les établissements de crédit serait de constater une défaillance comme le précise l’article 613-31-15 : « L'établissement ou l'entreprise est défaillant s'il se trouve ou s'il existe des éléments objectifs montrant qu'il est susceptible de se trouver, à terme rapproché, dans l'une ou l'autre des situations suivantes :
- Il ne respecte plus les exigences de fonds propres qui conditionnent le maintien de l'agrément ;
- Il n'est pas en mesure d'assurer ses paiements, immédiatement ou à terme rapproché ;
- Il requiert un soutien financier exceptionnel des pouvoirs publics. »
La garantie des dépôts, quant à elle, est déterminante pour éviter des bank run et parce qu’il faut garantir tout ce qui est proche de la monnaie, attribut de l’État. Pour ne pas porter atteinte à la confiance dans la monnaie, il est essentiel de différencier les dépôts à vue, qui sont de la monnaie d’État, des dettes bancaires. En revanche, les dettes qui contribuent au financement des banques peuvent être considérées comme de même nature que celles des entreprises, et sont donc susceptibles de ne pas être remboursées comme le prévoit le dispositif du bail-in. Cette partie de la résolution des banques revient en fait dans le régime normal de la faillite, en distinguant des ordres de priorité entre les dettes payables avec les actifs qui restent. Ce risque de non-remboursement va évidemment entrer dans le coût de la dette.
