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Remanier le régime des CatNat en France : une évidence à l’heure du réchauffement climatique

Créé le

28.03.2022

La montée en puissance des risques climatiques pose d’innombrables questions. Sur le coût de la surprime, sur les acteurs susceptibles de la financer, sur le rôle de la prévention, la responsabilisation des assurés. Les questions portent aussi  sur les outils  à utiliser. Derrière les éléments ponctuels, deux interrogations de fond : les assurés des zones peu concernées vont-ils continuer d’accepter de payer pour les autres et, par ricochet, le partenariat public/privé a-t-il encore un sens ?

Séismes au Japon, inondations en Thaïlande, feux de forêt, tempêtes et ouragans aux États-Unis, épisodes caniculaires et inondations en Europe, cyclones responsables d’inondations catastrophiques… Depuis quelques décennies, nous assistons à une accélération de la fréquence et de l’intensité des catastrophes naturelles en raison du réchauffement climatique provoqué par l’activité humaine [1] . Aucune région du monde n’est épargnée et les conséquences en sont dramatiques, tant en termes de vies humaines et animales, qu’en dégâts matériels et conséquences économiques.

Le coût de ces catastrophes augmente régulièrement : en 2020, elles ont causé des pertes économiques estimées à 202 Mds $ dans le monde (soit une hausse de 35 % par rapport à 2019) alors que 43 % seulement de ces coûts sont assurés (soit81 Mds $) [2] LA France est le deuxième pays européen, derrière l’Allemagne et devant l’Italie, le plus impacté par les CatNat [3] . De ce fait, il est légitime de penser que la révision du régime d’assurance des catastrophes naturelles constitue une évidence à l’heure du réchauffement climatique.

Il y a quarante ans naissait le régime actuel

Le régime actuel d’indemnisation en France est spécifique et n’a pas toujours fait l’objet d’un système d’indemnisation particulier. Jusqu’au début des années 1980, les conséquences des CatNat étaient considérées comme techniquement inassurables. L’assurance privée ne prenait alors en charge qu’une faible portion des pertes subies ainsi que les dommages dus aux tempêtes, au poids de la neige et à la grêle, évènements considérés comme assurables.

Face à des risques en augmentation, l’élaboration d’un système d’assurance et d’indemnisation s’est avérée nécessaire. C’est ainsi que la loi du 13 juillet 1982 [4] a vu le jour, pour garantir à tous (particuliers, entreprises et collectivités) une indemnisation correcte quels que soient les sinistres causés par un phénomène naturel [5] .

Le régime repose à la fois sur la solidarité nationale et sur la responsabilité [6] des assurés. Fondée sur une garantie obligatoire dans tous les contrats d’assurance Dommage Aux Biens (DAB), cette solidarité s’exerce à condition que l’état de catastrophe naturelle soit déclaré par une Commission interministérielle [7] . Elle repose sur un partenariat public/privé et est financée par un taux de surprime appliqué aux garanties DAB des contrats Multi-Habitation et Dommages Automobile. Il est fixé par l’État [8] et constitue un taux unique annuel pour tous les assurés, indépendamment de leur exposition au risque [9] . Ce taux de surprime a évolué passant de 5,85 % en 1985 à 12 % aujourd’hui.

Un champ d’indemnisation relativement restreint

Par ailleurs, il a été décidé une hausse et une modulation des franchises, ce qui introduit une certaine individualisation de la garantie en fonction de l’ampleur des mesures de prévention prises par la commune où se situe le bien. Le champ d’application de l’indemnisation est relativement restreint : le dommage doit porter sur un bien assuré dans le contrat d’assurance DAB ; les dommages corporels ne sont pas pris en charge, pas plus que les dommages immatériels. Il faut également que des mesures pour prévenir le dommage aient été prises et que ces dernières n’aient pu empêcher la survenance du dommage [10] . Le risque pour le candidat à l’assurance est de se voir opposer un refus de garantie DAB. Par ailleurs, l’événement doit être inassurable, soit en raison de son origine, soit en raison des biens qu’il affecte [11] . Il doit être direct et avoir été causé par l’intensité anormale d’un agent naturel [12] . À noter que la conjonction de plusieurs événements naturels, pris séparément et sans intensité anormale, peut conférer à un évènement le caractère anormal. Enfin, il est à noter que la procédure de reconnaissance de l’état de CatNat est contraignante : l’assuré a 10 jours pour déclarer son sinistre après la publication de l’arrêté interministériel de l’état de catastrophe naturelle et son indemnisation intervient dans un délai de 3 mois à compter de la remise de l’état estimatif des dommages à l’assureur [13] (l’expertise).

Un rapport rendu par le Sénat en juillet 2019 met en avant les limites techniques du régime d’indemnisation des CatNat auxquelles sont confrontés les assurés et les difficultés inhérentes aux indemnisations [14] . Tout d’abord, la procédure de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle manque de transparence, opacité dénoncée depuis plusieurs années déjà par les élus locaux et les victimes. Les évènements qui relèvent de ce régime ne sont pas toujours clairement définis dans l’Arrêté. Même chose en ce qui concerne les méthodes et critères déterminant le caractère « anormal » des évènements [15] .

Les propositions des sages du sénat

Le Sénat propose la mise en place par voie règlementaire d’une liste limitative des agents naturels éligibles, à l’exemple de ce qui existe en Nouvelle-Zélande [16] . Les conditions d’indemnisation posent aussi des questions, variables selon les options souscrites : l’extension de garantie « valeur à neuf » par exemple permet de racheter la vétusté du bien assuré. Le contrat d’assurance est établi en fonction des déclarations de l’assuré lors de la conclusion du contrat : un sinistré peut faire une fausse déclaration non-intentionnelle s’il n’a pas correctement estimé la valeur de ses biens à assurer ; son indemnité sera alors réduite sur la base de la règle proportionnelle de prime [17] .

Par ailleurs, les experts missionnés auprès des sinistrés ont chacun leur façon d’apprécier les dommages subis et d’estimer l’indemnité à verser aux sinistrés, créant des inégalités. En France, contrairement à l’Espagne par exemple, l’indemnisation est incomplète puisque la garantie CatNat n’est pas étendue aux dommages corporels [18] . Enfin, elle n’inclut que les dommages matériels directs et ne garantit pas les frais de relogement, de déplacement ou les pertes de loyers si aucune garantie supplémentaire n’a été souscrite [19] .

Compte tenu du manque de transparence dans la détermination du territoire de la catastrophe naturelle, de la disparité des indemnisations et en raison du réchauffement climatique et de sinistres à venir, probablement plus nombreux, le régime ne doit-il pas être repensé et adapté pour préserver le modèle de l’assurance ?

L’atout de la prévention

Les assurances ont construit une vision prospective de l’impact du changement climatique et superposent projections économiques et climatiques [20] . L’augmentation du niveau de richesse occasionne une hausse conséquente de la vulnérabilité, mettant en péril le modèle actuel d’assurance. Rappelons que celui-ci repose sur la solidarité nationale et la mutualisation : le paiement des primes par tous les assurés, indépendamment du département où ils résident et de son taux de sinistralité, permet l’indemnisation des victimes de sinistres. Les projections futures prévoient un accroissement de la vulnérabilité de la majorité des départements (pour la sécheresse par exemple), menaçant l’assurabilité de ce risque.

La prévention est indispensable pour faire face aux phénomènes naturels même si cette donnée est peu prise en compte dans le cadre de la tarification des contrats. Comme l’indice de sinistralité des différents départements français est connu, les risques climatiques sont localisés et les assureurs en mesure d’identifier les vulnérabilités de chaque département et ainsi majorer les primes. Cette situation pourrait favoriser la mise en place de mesures de prévention et de protection afin de limiter les conséquences des CatNat sur les biens et activités assurés.

Les communes sont-elles conscientes de leur responsabilité ?

Le Conseil d’Orientation pour la Prévention des Risques Naturels Majeurs, qui joue un rôle consultatif depuis sa création en 2003, pourrait devenir décisionnaire afin d’élaborer « une stratégie ambitieuse et claire en faveur de la prévention contre les risques naturels ». Pour ce faire, il peut s’appuyer sur l’expertise d’organismes de recherche ou d’experts comme Météo-France ou Le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs, dit « Fonds Barnier », qui avait à l’origine pour mission de « financer les indemnités d’expropriation de biens exposés à un risque naturel majeur » [21] . Aujourd’hui, il s’agit d’un véritable outil de prévention qui permet de financer les mesures visant à réduire les vulnérabilités face aux risques naturels et d’adapter les territoires au changement climatique afin de protéger les personnes et biens exposés aux risques naturels. Grâce aux technologies dont disposent les organismes de recherche, il est possible de cerner plus précisément les vulnérabilités et de mettre plus systématiquement en place des dispositifs de prévention.

Le développement d'une culture du risque naturel est également une solution. Il s’agirait également de renforcer le lien entre Plan de Prévention des Risques Naturels et garantie. Conditionner l’ouverture de la garantie CatNat à l’existence d’un PPR approuvé pourrait inciter les acteurs concernés à engager les démarches nécessaires pour lancer et accélérer le processus de réalisation du PPR. Il pourrait être efficace de suspendre les octrois des autorisations de construction jusqu’à l’approbation du PPR (et non pas seulement sa prescription), mesure proposée dans le Livre blanc de la FFA intitulé « Pour une meilleure prévention et protection contre les aléas naturels » (2016).

Une culture de responsabilité à renforcer

En cas d’absence de PPR dans une zone reconnue à risque, les « sur franchises » dues à la modulation des franchises des assurés de la zone pourraient être transférées sur les communes. Les assurés n’ont pas en effet à supporter la défaillance de la Mairie par rapport à la mise en œuvre d’une politique de prévention des risques naturels ou par rapport à l’absence de prise en compte du risque d’aménagement du territoire. Ces mesures permettraient d’inciter les maires à la prévention, en régulant l’octroi des permis de construire selon l’exposition aux risques d’une zone donnée, de les responsabiliser face à l’augmentation de la fréquence et de l’intensité des phénomènes naturels et ainsi, de les sensibiliser par rapport au rôle qu'ils jouent dans l'évolution du climat.

Le développement de stratégies tarifaires incitatives influencerait le comportement des assurés et les impliquerait dans la culture du risque. Le système de CatNat est aujourd’hui déresponsabilisant ; or, les citoyens ne doivent pas rester passifs et sous-estimer les conséquences de leurs actions. Les assureurs devraient pouvoir moduler le niveau des primes en fonction des efforts de prévention des assurés par rapport au respect de l’environnement. Ils pourraient également proposer des produits d’assurance avec un impact plus positif sur l’environnement et inciter des comportements favorisant directement la transition écologique par exemple, accorder une remise à un assuré détenant un climatiseur fonctionnant à énergie solaire ou un véhicule peu polluant.

Le 13 octobre, une date clef

On pourrait aussi envisager une politique tarifaire encourageant le remplacement de fenêtres ou la réfection de toitures pour mieux résister aux intempéries. Comme les premiers sinistrés impactés sont des citoyens et des entreprises, il est indispensable de placer ces assurés au cœur de la démarche visant à instaurer une culture du risque par le biais de techniques incitatives. Cette sensibilisation pourrait être effectuée avant l’âge adulte : le 13 octobre est la journée internationale de la prévention des CatNat ; elle pourrait être, en milieu scolaire, une journée de sensibilisation au changement climatique et à ses conséquences, être une source d’éveil pour que les plus jeunes adoptent les bons comportements le plus tôt possible.

Les assureurs font face au surcoût occasionné par les frais de gestion personnalisés des dossiers clients, lors de la survenance d’une inondation (ou d’ailleurs d’une tempête) difficilement compatibles avec le contexte économique et concurrentiel.

Le recours à la titrisation pour accroître la capacité

De nouvelles alternatives d’assurances, comme la titrisation des risques climatiques, pourraient être envisagées pour disperser le risque ou augmenter les capacités. Il s’agirait alors de mettre en place des contrats de dérivés climatiques, ainsi que des assurances indicielles appuyées sur les technologies satellitaires. Ils permettent en effet de combler les limites liées aux assurances traditionnelles, fondées sur l’expertise humaine. Ils couvrent le problème de l'aléa moral inhérent aux contrats d'assurance traditionnels ou à l’asymétrie d’informations. Ils permettraient aux secteurs directement affectés par les variations climatiques (tourisme, agriculture, agroalimentaire) de s’adapter à la croissance des chocs climatiques et ainsi être moins vulnérables.

Les Cat Bonds, également connus sous le nom de « catastrophes bonds » ou « obligations catastrophe », sont un moyen par lequel l’assurance ou la réassurance transfère au marché financier, depuis les années 1990, les conséquences des risques majeurs. En France, l’attrait des assureurs pour les Cat Bonds est certain depuis une décennie [22] . Si, pour l’instant, une titrisation du risque CatNat ne paraît pas indispensable en France, compte tenu de " l’équilibre financier " de la garantie CatNat et du report sur les Finances Publiques d’un éventuel déficit du système, il n’est pas impossible que le changement climatique puisse mettre en péril la pérennité économique du dispositif. C’est ce que souligne la FFA (et la CCR) à propos du risque « sécheresse » d’ici 2050. Aussi faudrait-il entamer une réflexion sur les conditions d’émission d’obligations catastrophes.

Et l’Outre-Mer, on y pense ?

L’État français a conscience des principales limites actuelles du régime d’indemnisation des CatNat, comme en atteste la loi sur la réforme d’indemnisation initialement promise avant l’été 2019 et adoptée désormais par l’Assemblée Nationale puis le Sénat en décembre 2021. Stéphane Baudu, Député Modem, a proposé un texte de loi visant principalement à rendre le système actuel plus transparent, à clarifier son cadre juridique, mais également à améliorer les mesures de prévention du risque [23] . Néanmoins, aucune mesure propre aux territoires d’Outre-Mer n’a à ce jour été proposée alors que l’exposition de ces territoires est très différente de celle de la métropole. Paradoxalement, c’est dans ces territoires que la pénétration de l’assurance reste la plus difficile, réticences liées à une culture de l’assurance différente.

Enfin combien de temps encore les assurés des zones peu exposées admettront-ils d’être solidaires de ceux des zones très exposées, ce qui pose, à terme, la question de la pérennité du système public /privé de garantie uniforme des catastrophes naturelles ?

 

1 C’est en tout cas la conclusion d’un rapport rédigé en 2014 par le Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat qui affirme qu’il « est désormais certain à 95 % que l’homme est la première cause du réchauffement planétaire actuel ». Voir : GIEC, Rapport de synthèse – Changements climatiques 2014, 2014.
2 Sigma 1/2021 - CatNat en 2020 : https://www.swissre.com/institute/research/sigma-research/sigma-2021-01.html
3 D’après un classement réalisé par l’International Disaster Database de l’Institut de Louvain : https://tribune-assurance.optionfinance.fr/dommages-responsabilite/vent-debout-face-aux-changements-climatiques.html
4 Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de CatNat : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000691989/
5 Cette loi fait écho à l’alinéa 12 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui dispose : « La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales » : https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/droit-national-en-vigueur/constitution/preambule-de-
la-constitution-du-27-octobre-1946

6 CCR, « L’indemnisation des CatNat en France – Principes et fonctionnement », 2 mars 2015. https://www.ccr.fr
7 L’évènement doit être considéré comme CatNat au sens de l’article L.125-1 du Code des assurances qui énonce que : « sont considérés comme les effets des catastrophes, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises » : Code des assurances, Art. L. 125-1, al. 4 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000018032948/
8 Code des assurances, Art. L.125-2 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006792617
9 Sauf pour les contrats assurant les véhicules maritimes ou aériens.
10 Cour de cassation, civile, Chambre civile 2, 13 janv. 2012, n°10-28.003 :  https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000025152371/
11 D’après la Loi n° 92-665, 16 juill. 1992, publiée au JO le 17 juillet 1992.
12 L’intensité anormale du vent correspond à une vitesse d’« au moins 145 km/h en moyenne sur dix minutes ou 215 km/h en rafales mesuré en surface ». Fédération Française de l’Assurance, « Cyclone : l’indemnisation des dommages », 20 septembre 2017 : https://www.ffa-assurance.fr/infos-assures/cyclone-indemnisation-des-dommages.
13 Code des assurances, art. L. 125-1 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000018032948/
14 D’après un rapport d’information, enregistré le 3 juillet 2019, « fait au nom de la mission d’information de la gestion des risques et l’évolution de nos régimes d’indemnisation », par Mme Nicole Bonnefoy : https://www.senat.fr/rap/r18-628/r18-628_mono.html
15 La circulaire du 23 juin 2014 dispose que pour l’évènement séisme, le critère à considérer est la magnitude sur l’échelle de Richter, sans pour autant préciser à partir de quelle magnitude le séisme est considéré comme un phénomène exceptionnel caractérisé par une intensité anormale. https://www.senat.fr/rap/r18-628/r18-6283.html
16 Earthquake Commission Act, n° 84, 1993.
17 Code des assurances, art. L.113-9 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006792066/
18 Sénat, Étude de la législation comparée n°282, « Les systèmes d’indemnisation des CatNat », 11 octobre 2017 : https://www.senat.fr/notice-rapport/2017/lc282-notice.html
19 Notons l’existence d’une procédure de secours d’extrême urgence, régie par la circulaire du 6 février 1976 relative aux aides financières des victimes de calamités publiques, qui prévoit une aide aux personnes sinistrées au lendemain d’une catastrophe de grande ampleur, assistance qui se limite toutefois aux personnes physiques et plafonnée (300 € par adulte ; 100 € par enfant).
20 FFA, Changement climatique et assurance à l’horizon 2040,  2 décembre 2015 et octobre 2021
21 Créé par la loi n° 95-10, 12 février 1995 : https://www.ecologie.gouv.fr/
22 Axa a émis un Cat Bond en 2010 pour couvrir le risque de tempête en Europe ; en 2013, Groupama a fait la même chose pour couvrir le risque tempête en France, initiative également prise par Covéa en 2017.
23 Assemblée Nationale, Proposition de loi visant à réformer le régime d’indemnisation des CatNat, 14 décembre 2020. https://www.assemblee- nationale.fr/dyn/15/textes/l15b3688_proposition-loi

À retrouver dans la revue
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Revue Banque NºHS-STRAT-Enass-1-2022
Notes :
11 D’après la Loi n° 92-665, 16 juill. 1992, publiée au JO le 17 juillet 1992.
22 Axa a émis un Cat Bond en 2010 pour couvrir le risque de tempête en Europe ; en 2013, Groupama a fait la même chose pour couvrir le risque tempête en France, initiative également prise par Covéa en 2017.
12 L’intensité anormale du vent correspond à une vitesse d’« au moins 145 km/h en moyenne sur dix minutes ou 215 km/h en rafales mesuré en surface ». Fédération Française de l’Assurance, « Cyclone : l’indemnisation des dommages », 20 septembre 2017 : https://www.ffa-assurance.fr/infos-assures/cyclone-indemnisation-des-dommages.
23 Assemblée Nationale, Proposition de loi visant à réformer le régime d’indemnisation des CatNat, 14 décembre 2020. https://www.assemblee- nationale.fr/dyn/15/textes/l15b3688_proposition-loi
13 Code des assurances, art. L. 125-1 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000018032948/
14 D’après un rapport d’information, enregistré le 3 juillet 2019, « fait au nom de la mission d’information de la gestion des risques et l’évolution de nos régimes d’indemnisation », par Mme Nicole Bonnefoy : https://www.senat.fr/rap/r18-628/r18-628_mono.html
15 La circulaire du 23 juin 2014 dispose que pour l’évènement séisme, le critère à considérer est la magnitude sur l’échelle de Richter, sans pour autant préciser à partir de quelle magnitude le séisme est considéré comme un phénomène exceptionnel caractérisé par une intensité anormale. https://www.senat.fr/rap/r18-628/r18-6283.html
16 Earthquake Commission Act, n° 84, 1993.
17 Code des assurances, art. L.113-9 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006792066/
18 Sénat, Étude de la législation comparée n°282, « Les systèmes d’indemnisation des CatNat », 11 octobre 2017 : https://www.senat.fr/notice-rapport/2017/lc282-notice.html
19 Notons l’existence d’une procédure de secours d’extrême urgence, régie par la circulaire du 6 février 1976 relative aux aides financières des victimes de calamités publiques, qui prévoit une aide aux personnes sinistrées au lendemain d’une catastrophe de grande ampleur, assistance qui se limite toutefois aux personnes physiques et plafonnée (300 € par adulte ; 100 € par enfant).
1 C’est en tout cas la conclusion d’un rapport rédigé en 2014 par le Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat qui affirme qu’il « est désormais certain à 95 % que l’homme est la première cause du réchauffement planétaire actuel ». Voir : GIEC, Rapport de synthèse – Changements climatiques 2014, 2014.
2 Sigma 1/2021 - CatNat en 2020 : https://www.swissre.com/institute/research/sigma-research/sigma-2021-01.html
3 D’après un classement réalisé par l’International Disaster Database de l’Institut de Louvain : https://tribune-assurance.optionfinance.fr/dommages-responsabilite/vent-debout-face-aux-changements-climatiques.html
4 Loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes de CatNat : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000691989/
5 Cette loi fait écho à l’alinéa 12 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, qui dispose : « La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales » : https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/droit-national-en-vigueur/constitution/preambule-de-
6 CCR, « L’indemnisation des CatNat en France – Principes et fonctionnement », 2 mars 2015. https://www.ccr.fr
7 L’évènement doit être considéré comme CatNat au sens de l’article L.125-1 du Code des assurances qui énonce que : « sont considérés comme les effets des catastrophes, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l’intensité anormale d’un agent naturel lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n’ont pu empêcher leur survenance ou n’ont pu être prises » : Code des assurances, Art. L. 125-1, al. 4 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000018032948/
8 Code des assurances, Art. L.125-2 : https://www.legifrance.gouv.fr/codes/article_lc/LEGIARTI000006792617
9 Sauf pour les contrats assurant les véhicules maritimes ou aériens.
20 FFA, Changement climatique et assurance à l’horizon 2040,  2 décembre 2015 et octobre 2021
10 Cour de cassation, civile, Chambre civile 2, 13 janv. 2012, n°10-28.003 :  https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000025152371/
21 Créé par la loi n° 95-10, 12 février 1995 : https://www.ecologie.gouv.fr/