« Finance de l’ombre » ou « finance parallèle » ? Activités occultes ou activités régulées ? L’expression anglaise « shadow banking », mais aussi sa traduction française, laissent à penser à des activités immorales, voire illicites, du moins nuisibles. Il n’en est rien. Même si, là comme ailleurs, dans le monde de la finance, les excès de certaines techniques ont pu nuire à la perception de ces activités… Qu’est-ce d’abord que le shadow banking ? Au sens très large, il s'agit de tout ce qui a un lien avec les activités de financement, mais effectué en dehors du système bancaire régulé. Rien de répréhensible, donc. D’ailleurs, dans les réponses apportées à la consultation européenne, certains demandent de bannir l’expression de « shadow banking », afin d’éviter de « jeter l’opprobre sur des activités de financements utiles pour les entreprises et faisant déjà globalement l’objet d’une réglementation ».
Pourquoi alors cet intérêt de quasiment tous les régulateurs et superviseurs internationaux sur ce phénomène (voir Encadré 1) ? Tout d’abord, comme le reconnaît la Commission elle-même dans son Livre vert, parce que ces activités n’étaient pas jusqu’ici « au centre des préoccupations en matière de réglementation et de surveillance prudentielles ». Mais aussi parce que ces régulateurs ont pris conscience de l’ampleur du phénomène : selon le
L’objectif de la Commission européenne
L’émergence du shadow banking date du milieu des années 1990, au moment où le phénomène de la dérégulation des activités bancaires aux États-Unis a pris de l’ampleur. Depuis lors, son importance n’a fait que croître. Il était donc important pour la Commission européenne de se pencher sur ce phénomène. Son objectif « est de se montrer réactive et de contribuer au débat au niveau mondial, de continuer à renforcer la résilience du système financier dans l’Union et de veiller à ce que toutes les activités financières contribuent à la croissance économique. L’objectif du présent livre vert est donc de faire le bilan de la situation actuelle et de présenter les réflexions en cours sur le sujet afin de pouvoir consulter un large éventail de parties intéressées. » Programme ambitieux, diront les uns… objectif largement en deçà des enjeux, répondront les autres.
Les premiers à s’intéresser au shadow banking sont bien sûr les superviseurs bancaires et monétaires. Compte tenu de la difficulté de prendre en compte la complexité et l’hétérogénéité du phénomène, le besoin de coopération internationale est indispensable. C’est pourquoi c’est d’abord au sein du G20 (lors des sommets de Séoul, en novembre 2010, et de Cannes, un an plus tard) que les premières réflexions relatives à la finance parallèle ont eu lieu, le G20 délégant ensuite au CSF le soin de mettre un peu d’ordre dans ce maquis. Le CSF a ainsi entamé des réflexions avec les régulateurs bancaires mondiaux en 2011, plusieurs documents ayant été publiés à cet effet.
Un périmètre large
Mais pour étudier une activité, encore faut-il en cerner les contours. Selon le CSF, le système de la finance parallèle se définit comme étant « le système d’intermédiation de crédit auquel concourent des activités ou des entités qui ne font pas partie du système bancaire
- les entités non régulées qui effectuent des activités particulières qui, peu ou prou, sont proches des activités bancaires : réception des fonds selon des caractéristiques proches de celles d’un dépôt, transformation d’échéances de liquidité ou de maturité, transfert de risques de crédit, recours à l’effet de levier ;
- à travers les activités de financement elles-mêmes, et quel que soit l’organisme qui y recourt, comme les pensions livrées (Repo), le prêt de titres ou la titrisation (voir Encadré n° 2).
Un substitut au crédit bancaire
Le shadow banking présente tout à la fois des risques pour la stabilité du système financier international (d’où l’action des régulateurs), mais aussi une certaine utilité. La plus importante, et non des moindres, est qu’il présente un substitut au crédit bancaire, lequel est affecté par la crise financière et les contraintes prudentielles qui en ont résulté pour les banques. Le besoin de crédit au niveau mondial ne faiblissant pas, loin de là, comment assurer cette croissance des financements si les banques traditionnelles n’arrivent plus à suivre ? Or, dans l’une de ses composantes, la finance parallèle offre justement cette alternative : des acteurs non bancaires, ce qui ne veut pas dire non régulés, sont prêts à prendre le relais. Il s’agit pour l’essentiel des investisseurs à long terme, comme les assureurs ou les fonds d’investissement à long terme que le risque de crédit ne rebute pas. Ces investisseurs en risque de crédit font partie de la galaxie des activités du shadow banking. Et leur rôle est de ce point de vue utile pour l’économie.
Les risques liés
Mais à côté de ces avantages, les activités de finance parallèle présentent aussi des risques, principalement liés à leur procyclicité. Certaines opérations sont des financements à court terme, assis non pas sur des ressources longues comme des dépôts bancaires, mais sur des actifs remis en garantie. Autrement dit, l’offre de crédit est liée à la valeur de ces actifs : plus leur valeur augmente, plus l’offre de crédit croît. Mais ce qui est vrai dans un sens l’est aussi dans l’autre : dès lors que la valeur de ces actifs diminue, c’est l’offre de crédit qui est affectée. Pire, lorsque ces actifs deviennent eux-mêmes peu ou pas liquides, comme lors de la crise des subprime, c’est un retrait brutal de liquidité qui a lieu.
Le second risque souligné par les régulateurs dans les activités de shadow banking réside dans ce qu’il est convenu d’appeler l’« arbitrage réglementaire », c'est-à-dire la structuration d’opérations de crédit par des entités régulées d’une manière qui soit la moins pénalisante en termes de fonds propres pour ces dernières. Il n’est que de se souvenir de certains montages de titrisation au milieu des années 2000. Si ces opérations représentent un risque, de l’avis même des régulateurs, il ne s’agit pas de quelque chose de significatif ; il est en tout cas de degré moindre que le risque de procyclicité évoqué ci-dessus.
Comment réguler le shadow banking ?
La difficulté des régulateurs tient au fait que le shadow banking regroupe non seulement une hétérogénéité de situations difficilement comparables, mais surtout des activités qui, pour certaines d’entre elles, sont effectuées par des entités non bancaires mais déjà régulées, comme les OPC ou les assureurs. C’est donc la question du mode de régulation qu’il convient de poser. Convient-il de réguler les entités qui effectuent des activités de shadow banking ou bien, au contraire, les activités elles-mêmes ? Jusqu’à présent, en Europe mais aussi ailleurs, toute la réglementation bancaire et financière, depuis des décennies, appréhende la matière par le statut juridique des entités : banques, assureurs, gérants d’OPC, société de Bourse et d’investissement. Ces « professions » sont réglementées, c’est-à-dire que leur exercice est soumis à agrément par des autorités publiques. Les réflexions initiées par les différents régulateurs à l’échelon international, y compris par la Commission européenne, veulent changer cette logique et appréhender dorénavant les activités financières non seulement sous l’angle des entités, mais également sous l’angle des produits. Croiser les regards avec des angles de vue différents et complémentaires. Avec le risque de réguler deux fois : les entités et les activités.
Une approche peut-être trop restrictive
Des inquiétudes se font alors entendre à propos d'une approche de régulation globale, comme celle présentée par la Commission, le risque étant d’aboutir in fine à une complexification de l’existant. C’est pourquoi certaines réponses au Livre vert de la Commission suggèrent de distinguer les entités et les activités régulées de celles qui ne font pas l’objet d’une réglementation ou d’une supervision. Dans un tel cadre, il conviendrait de se concentrer sur les caractéristiques de certaines de ces activités qui sont génératrices de risque systémique. Le problème revient alors à définir ce que l’on entend par « risque systémique »… Une définition large pourrait être entendue comme une activité proposant un effet de levier ou un risque de liquidité immédiat et massif (ce que le Livre vert désigne par « effet de run »).
Mais même revue et corrigée selon les commentaires apportés à la consultation, cette vision n’est-elle pas trop restrictive ? Réduire le shadow banking et les risques associés, comme le propose le FSB, aux activités de financement à effet de levier, de transformation de maturité ou de liquidité ou de transfert de risques de crédit effectuées en dehors du système bancaire n’est-il pas, in fine, trop réducteur ? Ne convient-il pas d’inclure dans la définition de la finance parallèle toutes les activités de « hors bilan » ?
Comment traiter les entités non bancaires ?
Faut-il soumettre les entités non régulées qui effectuent des activités de shadow banking aux mêmes règles prudentielles que les banques ? Comme on peut s’y attendre, la plupart des banques, dans leur réponse à la consultation de la Commission, se prononcent en ce sens, considérant qu’il s’agit là non seulement d’une saine mesure de concurrence entre acteurs, mais aussi de régulation du volume de crédit. Il n’est pas sûr, pour autant, que ce soit la bonne réponse. Imposer des normes de fonds propres, et plus globalement des ratios prudentiels de liquidité et de risques à des entités non bancaires revient à transformer ces dernières en banques. Autant alors dire directement que seules les banques sont habilitées à dispenser du crédit… Vieux réflexe, notamment français, qui considère que le monopole bancaire doit s’entendre de la façon la plus large. En vérité, et comme le droit européen le prévoit, ce n’est pas tant l’activité de crédit qui doit être régulée que celle de recevoir des dépôts du public. La réception de fonds de la part du public doit être encadrée et régulée, seules des institutions présentant un degré de contrôle et de supervision devant être habilitées à réceptionner ces dépôts. L’octroi de crédit est une autre chose. Et c’est d’ailleurs bien là l’une des différences essentielles entre le système bancaire et les activités de finance parallèle : les entités qui effectuent des opérations de prêt sans détenir la qualité d’établissement de crédit ne reçoivent pas de dépôts du public. Reste à s’entendre sur ce que l’on considère comme des dépôts, notamment au regard des investissements dans des OPC ou autres structures de gestion de trésorerie. Quelle différence y a-t-il entre un dépôt en compte-courant rémunéré et une souscription dans une part d’OPC monétaire ? Juridiquement, dans un dépôt, le déposant reste propriétaire de son bien, alors que dans une souscription de parts d’OPC, l’investisseur procède à un achat d’un produit financier. Les deux contrats sont juridiquement distincts et les droits de l’investisseur différents. Mais, économiquement, la différence n’est pas sensible. Dans un cas comme dans l’autre, l’investisseur cherche un mode de placement de sa liquidité.
Au final, une fois les réponses à son livre vert reçues et analysées par la Commission, celle-ci décidera des suites à donner, y compris le cas échéant l’introduction de nouvelles mesures législatives. En tout état de cause, la réponse à l’« encadrement » du shadow banking ne peut être que globale et effectuée dans le cadre des enceintes internationales.
