Les grands principes de la nouvelle régulation financière ont été énoncés en avril 2009 lors du sommet du G20 de Londres. Leur mise en pratique connaît un succès inégal selon les dossiers (voir le tableau).
Aux États-Unis, la loi Dodd-Frank
Dans un discours énergique prononcé en juin 2009, le président Barack Obama fustigeait la « culture de l’irresponsabilité » de Wall Street et lançait le grand chantier de la régulation financière aux États-Unis. Un an plus tard, en juillet 2010, après d’intenses débats et de multiples amendements au Congrès et au Sénat, la loi Dodd-Frank sur la régulation financière est adoptée.
La mesure phare de cette réforme – en tout cas la plus commentée – est la mise en œuvre, sous une forme édulcorée, de la règle dite « Volcker », du nom du président de la Réserve fédérale américaine dans les années 1980, aujourd’hui conseiller du président Obama. Cette règle consiste, dans l’esprit du Glass-Steagall Act adopté à la suite de la crise de 1929 et abrogé en 1999, à interdire aux établissements financiers bénéficiant de garanties publiques de pratiquer des activités de trading pour compte propre, c’est-à-dire miser le capital de la banque dans des activités d’arbitrage et de spéculation. En outre, les banques n’ont désormais le droit d’investir dans les hedge funds et les fonds de private equity que jusqu’à concurrence de 3% du capital de ces fonds. Est ainsi ressuscitée une forme modernisée de la distinction classique entre banques de dépôt et banques d’affaires.
La loi Dodd-Frank créée également un Conseil de stabilité financière (Financial Stability Oversight Council) chargé d’identifier les risques systémiques. Ce conseil comprend tous les régulateurs fédéraux (FED, SEC, OCC, FDIC, CFTC, FHFA, NCUA et la nouvelle agence de protection des consommateurs) et est présidé par le Secrétaire au Trésor. La loi permet aussi à la Réserve fédérale américaine d’organiser, le cas échéant, le démantèlement une institution financière qui constituerait une menace pour la stabilité financière. La loi exige aussi que ces institutions financières qui présentent un risque systémique soumettent à leur superviseur des plans de liquidation (qualifiés de testaments) au cas où elles seraient amenées à faire défaut. L’objectif est d’éviter au contribuable américain de devoir une nouvelle fois renflouer des géants de Wall Street. C’est une manière, pour les États-Unis, de résoudre le fameux problème du too big to fail (trop grand pour faire faillite) : bien que bénéficiant d’une garantie des dépôts généreuse (250 000 dollars par compte), les banques « systémiques » auront moins d’incitation à s’engager dans des opérations rémunératrices, mais (donc) risquées, les exposant à un éventuel démantèlement sous l’égide de la Fed.
La réforme américaine porte aussi une attention particulière aux consommateurs. Le bureau de protection financière des consommateurs, mis en place au sein de la Fed, sera chargé de contrôler l’information fournie aux clients des banques, à la fois comme déposants et comme emprunteurs, et de contrôler que les banques vérifient bien les capacités de remboursement des ménages à l’occasion, par exemple, des achats immobiliers.
En revanche, le projet de taxe bancaire a finalement été abandonné et la réforme ne résout pas véritablement la « balkanisation » de la supervision financière, la multiplicité des organismes de supervision favorisant l’arbitrage réglementaire. Ainsi, dans le secteur des assurances, la supervision demeure du ressort des États.
En Europe, des directives en discussion
En Europe, les réformes sont discutées une par une, de sorte que le résultat est moins spectaculaire. Par ailleurs, les priorités sont différentes. Elles ont jusqu’à présent surtout porté sur l’organisation de la surveillance prudentielle : réorganisation des comités de régulateurs européens en autorités indépendantes dotées de pouvoirs propres dans chacun des trois champs de la supervision (banques, assurances, marchés), création d’un Conseil européen du risque systémique, présidé par le président de la Banque centrale européenne. Par ailleurs, plusieurs directives sont en discussion concernant la réglementation des hedge funds et des ventes à découvert, ainsi que la mise en place d’une chambre de compensation pour les transactions sur produits dérivés. L’Europe a, comme les États-Unis, encadré l’activité des agences de notation et elle s’achemine aussi vers la mise en place de chambres de compensation pour les produits dérivés. Contrairement aux États-Unis, et malgré l’échec de la tentative de coordination sur ce sujet au G20, trois pays d’Europe (Allemagne, France et Royaume-Uni) ont annoncé leur intention de taxer les banques au-delà des taxes déjà mises en place sur les bonus des traders.
En revanche, l’Europe a été moins active que les États-Unis sur la protection des consommateurs (fonction déjà assurée par les régulateurs de marchés). Surtout, elle n’a pas introduit de règle de séparation des activités bancaires ni de processus organisé de démantèlement éventuel d’établissements bancaires. Il faut dire que le modèle bancaire dominant en Europe est celui de la banque universelle, fondé sur la diversification des activités bancaires. Par ailleurs, l’organisation des faillites bancaires en Europe se heurte à la part très importante des activités transfrontières des banques, et donc à la question du partage du fardeau entre les États membres concernés par une faillite.
Les questions qui fâchent
Deux questions principales opposent l’Europe et les États-Unis : les normes comptables et le renforcement des fonds propres des banques. Ces deux questions sont en principe traitées au niveau international, respectivement par l’IASB et par le Comité de Bâle.
Les normes comptables sont du domaine d’une association professionnelle internationale, l’International Accounting Standards Board (IASB). Mais, alors que l’Union européenne utilise directement les normes édictées par l’IASB, les États-Unis ont leur propre organisme comptable (Federal Accounting Standards Board – FASB). L’enjeu majeur porte sur la comptabilisation aux prix de marché (par opposition aux valeurs faciales ou historiques) dans les bilans bancaires : comptabiliser aux prix de marché favorise une certaine objectivité dans les comptes, mais cela accentue le comportement procyclique des banques. Alors que le G20 avait fixé à 2011 la date butoir pour une convergence des normes, celle-ci est loin d’être assurée.
Tout comme pour les normes comptables, l’harmonisation des normes prudentielles pose problème. Fin 2009, le Comité de Bâle a proposé un nouvel ensemble de normes de fonds propres (Bâle III) destiné à améliorer la solidité des banques (voir le chapitre v). À Séoul, les États membres ont entériné le dispositif, mais le processus n’est pas encore à son terme. Les banques européennes continuent de craindre d’être défavorisées par rapport à leurs homologues dans des pays (notamment les États-Unis) qui n’appliqueraient pas les normes de Bâle III dont la mise en œuvre reste du domaine des États.
Des réformes de moins en moins attendues
De manière générale, les banques ont vivement protesté, prétendant que ces mesures nuiraient considérablement à la reprise, les exigences supplémentaires ne pouvant se traduire que par un renchérissement des conditions de financement. Manifestement, ce discours (le même qu’il s’agisse des réformes prudentielles, de la réforme des marchés, des projets de taxe…) est exagérément pessimiste. Ainsi les banques oublient-elles de mentionner les bénéfices en termes de stabilité que l’on peut attendre des réformes ! Alors, certes, il n’y a pas d’urgence à réglementer. Mais l’appétit pour les réformes diminue. Jusqu’à présent, les résultats obtenus reflètent un bon compromis entre désirs de stabilité et besoins de croissance. Mais combien de temps encore avant que la fenêtre des réformes ne se referme ?
