La réglementation du capital bancaire : faut-il aller plus loin ?

Quatre ans après la faillite de Lehman Brothers, le chantier de la régulation financière est loin d’être achevé et les avancées ne sont pas à la hauteur des enjeux [1] . Avec le retour de l’État régulateur, on assiste à un renforcement de la réglementation prudentielle et à des tentatives de réforme du secteur bancaire.

Alors que Bâle III suscite des débats, des économistes américains suggèrent d’aller plus loin en matière de régulation par le capital. Ils recommandent ainsi des exigences de niveau de fonds propres plus élevées que celles couramment appliquées. Cette meilleure capitalisation des banques, par la mise en réserve de bénéfices et/ou par l’émission d’actions, poursuit un double objectif : réduire la dépendance au financement par la dette et constituer un matelas de sécurité pour absorber les pertes [2] . Cette approche vise à résoudre de façon simple le problème de l’aléa moral.

Elle soulève de nombreuses questions théoriques et pratiques. Cet article se limite à deux points essentiels : le coût de refinancement par capitaux propres et la capacité des banques à lever des fonds propres supplémentaires.

Le coût du capital

Selon ces auteurs, le rééquilibrage des structures financières des banques n’affecte pas le coût de leurs ressources et n'entraîne pas de baisse de leur capacité de prêt. Ils se placent dans un cadre d’équilibre général et s’appuient sur la théorie bien connue de Modigliani-Miller, selon laquelle la valeur de l’actif et le coût moyen pondéré du capital d’une entreprise sont indépendants de son mode de financement. Dans un marché où les primes de risque sont correctement évaluées, les modifications de structure financière redistribuent le risque total.

La thèse de la neutralité de la structure financière n’est valable que dans le cadre d’hypothèses restrictives – marchés à l’équilibre, absence de fiscalité, de coûts de transaction ou de faillite – qui ne sont pas vérifiées dans le monde réel. Si l’on introduit ces biais dans le monde idéal de Modigliani-Miller, les recherches montrent que l’avantage fiscal de l’endettement est compensé par les coûts de faillite et la fiscalité personnelle de l’investisseur. En revanche, l’asymétrie informationnelle et les coûts d’agence pourraient expliquer un ordre de préférence des choix de financement : l’autofinancement, l'endettement, l’émission d’actions.

Le théorème de Modigliani-Miller s’applique-t-il aux banques ? Deux éléments en limitent la recevabilité :

• les dépôts ne sont pas de simples financements ;
• les mécanismes du marché ne s’appliquent pas totalement, en raison de la garantie explicite (dépôts) et implicite (coût de la faillite supporté par le contribuable) ainsi que des règles prudentielles.

La question n’est toutefois pas tranchée par la littérature. La fiscalité de la dette et l’aléa moral incitent les banques à préférer spontanément l’endettement par rapport aux capitaux propres.

Des exigences de capital plus élevées diminuent l’avantage fiscal procuré par la dette. Le supplément d’impôts est un coût pour la banque. Mais est-ce un coût pour la collectivité ? L’arbitrage en faveur de la dette permet de doper le ROE [3] mais conduit à des prises de risque excessives. Un rééquilibrage de la structure financière se traduit, toutes choses égales par ailleurs, par une baisse du ROE. Mais celui-ci est-il un bon indicateur de création de valeur économique par les banques ? L’aléa moral et la fiscalité de la dette apparaissent ainsi comme des sources d’inefficience économique : un levier élevé n’est pas nécessaire à l’accomplissement des fonctions bancaires socialement utiles.

La capacité des banques à augmenter leurs fonds propres

Une régulation par le capital implique un contrôle plus actif du superviseur public en matière de distribution des dividendes et de capacité des banques à lever des fonds par émission d’actions afin d’éviter toute interruption dans la distribution des crédits. Dans un contexte d'accès restreint au capital, ce mode de régulation rencontre une contrainte forte.

Dans ces conditions, il serait préférable de moduler les exigences de capital en fonction des business models. Dans cette perspective, faut-il séparer les activités et selon quelles modalités ?

 

1 Selon le FSB (Financial Stability Board), le Shadow Banking System, porteur de risque systémique et peu régulé, a atteint un niveau record de 67 000 trillions de dollars. 2 A. Admati et al (2011, 2012), Fallacies, Irrelevant Facts, and Myths in the Discussion of Capital Regulation: Why Bank Equity is Not Expensive et Debt Overhang and Capital Regulation, workings papers, Standford University. 3 Return on Equity.