Le régime de la preuve applicable aux procédures disciplinaires devant l'ACPR

À la suite d’un contrôle sur place effectué du 20 juillet au 26 novembre 2012 par les services de l’Autorité de contrôle prudentiel, le collège de l’ACP, statuant en sous-collège sectoriel de la banque, avait ouvert une procédure disciplinaire à l’encontre de la Société Générale pour des manquements à ses obligations en matière de droit au compte et de contrôle interne. Par une décision du 11 avril 2014 [1] , la Commission des sanctions de l’Autorité avait infligé à la Société Générale un blâme et une sanction pécuniaire d’un montant de 2 millions d’euros [2] . Elle avait notamment estimé que la politique d’ouverture de compte de la banque, dans le cadre du droit au compte, contrevenait aux articles L. 312-1, D. 312-5 et D. 312-6 du Code monétaire et financier. La Commission avait ainsi constaté que si la Banque de France, entre le 1er juillet 2010 et le 30 juin 2012, avait désigné la Société Générale 6 534 fois, seules 1 257 personnes physiques et morales (soit 19,24 % du nombre de désignations) s’étaient vu ouvrir un compte de dépôt relevant du dispositif de droit au compte. Sur ce seul constat, la Commission avait alors considéré comme établi le manquement portant sur le refus d’ouverture, par la Société Générale, de 5 277 comptes de dépôt pour des personnes pour lesquelles elle avait été désignée par le Banque de France.

Comme le relève le Conseil d’État dans l’arrêt commenté, la Commission des sanctions s’était fondée, pour juger établi le manquement tiré du refus d’ouverture par la Société Générale de 5 277 ​comptes, d’une part, sur l’écart constaté dans le rapport d’inspection entre le nombre des désignations au titre du droit au compte et celui des ouvertures de comptes, et, d’autre part, sur le fait que l’établissement mis en cause n’avait pas utilement contesté cet écart durant la procédure contradictoire.

Solution du Conseil d’État

Ici, le Conseil d’État considère « qu’en présence d’éléments rendant vraisemblable un manquement […] entraînant l’engagement d’une procédure devant la Commission des sanctions, il appartient au collège de l’ACPR, qui a la charge de l’établir, de demander formellement à l’établissement de crédit mis en cause d’apporter les éléments, dont cet établissement est seul à disposer, permettant de déterminer, pour les demandeurs auxquels la Banque de France l’a désigné, les suites à donnée aux demandes d’ouverture de compte ; que c’est seulement au vu des réponses fournies par l’établissement de crédit, ou de l’absence de réponse, que le manquement peut, le cas échéant, être regardé comme établi ». Par conséquent, la Commission des sanctions « ne pouvait pas retenir que le manquement […] était établi par l’autorité de poursuite sur le seul fondement de son caractère vraisemblable, révélé par l’écart entre le nombre de demandes et le nombre d’ouvertures de comptes relevant du dispositif de droit au compte, sans que la Société Générale n’ait été invitée à apporter, pour les demandeurs concernés, les éléments dont elle était seule à disposer et qui permettaient de déterminer les suites données aux décisions prises par la Banque de France ».

Le Conseil d’État annule la décision litigieuse dans sa totalité, eu égard à l’unicité de la sanction prononcée. Il précise toutefois que cette annulation ne fait pas obstacle à ce que la Commission des sanctions reprenne l’instruction de la procédure devant elle, sur le fondement des griefs qui lui ont été notifiés et en prenant en compte, le cas échéant, les éléments de preuve supplémentaires apportés par le collège.

Appréciation

Cet arrêt renforce la charge de la preuve pesant sur le collège de l’ACPR agissant en tant qu’autorité de poursuite et le caractère contradictoire de la procédure disciplinaire, en cas de manquement allégué aux obligations des établissements de crédit en matière de droit au compte. Il ne pourra plus se satisfaire du simple caractère « vraisemblable » du manquement, tel qu’il ressort du rapport d’inspection, mais devra demander expressément à l’établissement mis en cause d’apporter les éléments permettant d’expliquer l’écart entre le nombre de désignations par la Banque de France et le nombre de comptes ouverts.

C’est seulement à la vue des réponses fournies, ou pas, que la Commission pourra considérer le manquement comme établi. Il incombera dès lors à la Commission des sanctions, sous le contrôle du juge administratif, de veiller au respect de cette obligation lors de l’examen des griefs. On peut penser que cela sera scrupuleusement fait désormais.

Mais cette solution fait-elle échapper pour autant à toute critique les pratiques mises en place par la banque en matière de droit au compte ? Certainement pas. Rappelons que d’autres manquements ont pu être relevés par le superviseur dans sa décision de condamnation que cela soit, par exemple, en matière de clôture de compte où l’obligation de notification écrite et motivée envisagée par l’article L. 312-1 du compte n’avait, semble-t-il, pas été scrupuleusement respectée, ou encore concernant la gratuité attachée aux services bancaires de base [3] qui laissait pour l’Autorité à désirer concernant les clients « personnes morales ». La Commission des sanctions de l’ACPR aura dès lors prochainement l’occasion de se prononcer à nouveau sur l’ensemble de ces points.