La réforme de la procédure de prévention et de résolution des crises bancaires : présentation succincte

L’ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015 transpose en droit interne la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (dite « BRRD ») ainsi que la directive 2014/49/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux systèmes de garantie des dépôts. Elle adapte également le Code monétaire et financier aux dispositions du règlement (UE) n° 806/2014 du Parlement européen et du Conseil du 14 juillet 2014 établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique (dit « MRU ») [1] .

Cette réforme enrichit considérablement le dispositif de prévention et de résolution des crises bancaires mis en place par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires [2] en tenant compte de la création de l’Union bancaire et du Mécanisme de résolution unique qui réunit le Conseil de résolution unique et les autorités nationales de résolution des États membres de la zone euro [3] . Elle donne surtout à l’ACPR [4] davantage de moyens de contrôle sur les plans préventifs de rétablissement élaborés par les assujettis, améliore l’efficacité des plans préventifs de résolution et renforce l’arsenal des mesures de résolution.

I. Un meilleur contrôle des plans préventifs de rétablissement

Les établissements de crédit soumis à la surveillance directe de la BCE, les établissements de crédit ou les entreprises d’investissement constituant une part importante du système financier au sens du règlement « MRU », les établissements de crédit et les entreprises d’investissement qui ne font pas partie d’un groupe soumis à une surveillance sur base consolidée ainsi que les entreprises mères dans l’Union, sont tenus d’élaborer un plan préventif de rétablissement [5] . L’idée est que les établissements soient à même de réagir en cas de difficultés soudaines. Le collège de supervision de l’ACPR peut également soumettre à cette obligation les établissements de crédit et les entreprises d’investissement qui sont des filiales d’une entreprise mère dans l’Union. Ces plans préventifs de rétablissement qui, selon les cas, sont élaborés sur base individuelle (plan préventif de rétablissement individuel) ou consolidée (plan préventif de rétablissement de groupe) prévoient des mesures de rétablissement permettant de faire face à une détérioration significative de la situation financière des personnes morales concernées [6] , ainsi que les mesures permettant d’assurer leur rétablissement en cas de crise [7] à l’exception de toute possibilité de soutien financier public exceptionnel. Ils sont mis à jour au moins une fois par an ou après toute modification importante de la structure juridique des personnes et entités concernées, de leur organisation, de leur activité ou de leur situation financière [8] .

Ces plans sont soumis au collège de supervision de l’ACPR, comme le prévoyait déjà la loi du 26 juillet 2013. Il évalue notamment leur capacité à maintenir ou à rétablir la viabilité et la situation financière des établissements concernés ou du groupe auquel ils appartiennent. Il vérifie que les plans préventifs de rétablissement, et les mesures qu’ils contiennent, peuvent être mis en œuvre rapidement et efficacement en cas de crise financière, en évitant, si possible, tout effet négatif significatif sur le système financier [9] . S’il estime qu’un plan présente des lacunes importantes ou qu’il existe des obstacles essentiels à sa mise en œuvre, le collège de supervision invite l’établissement concerne à lui soumettre, dans un délai de deux mois, un plan modifié [10] . Dans l’hypothèse où aucune modification du plan ne suffirait pas à remédier efficacement à ces insuffisances, le collège de supervision exige de l’établissement concerne qu’il lui soumette, dans un délai déterminé, les changements qu’il peut apporter à ses activités [11] . Si de tels changements ne sont pas proposés, ou paraissent insuffisants, le collège de supervision peut lui enjoindre de prendre toute mesure qu’il estime nécessaire, et notamment de réduire son profil de risque, de procéder à une recapitalisation rapide, de revoir sa stratégie et sa structure, de modifier sa structure de gouvernance, ou sa stratégie de financement afin d’accroître la capacité de rétablissement des activités fondamentales et des fonctions critiques [12] .

II. Des plans préventifs de résolution plus efficaces

Le collège de résolution de l’ACPR établit des plans préventifs de résolution pour les établissements tenus d’élaborer un plan préventif de rétablissement [13] . À la différence de la loi du 26 juillet 2013, l’ordonnance étudiée détermine très précisément le contenu des plans préventifs de résolution qui comprennent, notamment, un descriptif des modalités selon lesquelles les fonctions critiques et les activités fondamentales pourraient être juridiquement et économiquement dissociées des autres fonctions si cela s’avérait nécessaire pour assurer leur continuité en cas de défaillance, un calendrier de mise en œuvre du plan, une description détaillée des différentes stratégies de résolution susceptibles d’être appliquées en fonction des scénarios possibles, ou encore un plan de communication avec les médias et le public [14] . Ces plans sont mis à jour au moins une fois par an et après chaque modification de la structure juridique, de l’organisation, de l’activité ou de la situation financière de l’établissement concerné ou du groupe, dès lors que cette modification est susceptible d’avoir une incidence importante sur l’efficacité du plan ou sur les conditions de sa mise en œuvre [15] .

Lors de l’élaboration des plans préventifs de résolution et à chacune de leurs mises à jour, le collège de résolution procède à l’analyse de la « résolvabilité » des établissements concernés [16] . Il s’agit d’évaluer dans quelle mesure ceux-ci peuvent être mis en liquidation ou faire l’objet d’une ou plusieurs mesures de résolution, tout en assurant la continuité des fonctions critiques et sans entraîner d’effet négatif significatif sur le système financier français et européen. Si le collège de résolution constate qu’il existe d’importants obstacles à ce qu’un établissement de crédit ou une entreprise d’investissement puisse être liquidé ou faire l’objet de mesures de résolution, il en avise l’établissement concerné [17] qui, dans un délai de quatre mois, doit lui proposer des mesures correctrices [18] . Lorsque le collège de résolution estime que ces propositions sont insuffisantes, il peut prendre toutes les mesures qui lui paraissent nécessaires, et en particulier enjoindre à l’établissement concerné de se séparer de certains actifs, de limiter ou interrompre certaines activités en cours ou prévues, de modifier ses structures juridiques et opérationnelles afin d’en réduire la complexité et de permettre la séparation juridique et opérationnelle des fonctions critiques et des autres fonctions [19] . Ces mesures peuvent aussi être adoptées par le collège de résolution de l’ACPR sur instruction du Conseil de résolution unique [20] .

III. Des pouvoirs de résolution renforcés

La procédure de résolution est engagée par le collège de résolution à l’initiative du gouverneur de la Banque de France, du directeur général du Trésor ou de la BCE [21] . L’ouverture de la procédure de résolution suppose que l’établissement en cause soit défaillant [22] , qu’il n’existe aucune perspective que cette défaillance puisse être évitée dans un délai raisonnable sans la mise en œuvre d’une mesure de résolution et qu’une procédure de liquidation judiciaire [23] ne permette pas d’atteindre les objectifs de la résolution [24] dans la même mesure [25] . Cette troisième et dernière condition n’était pas prévue par la loi du 26 juillet 2013. Le collège de résolution peut aussi intervenir à la demande du Conseil de résolution unique [26] .

Le collège de résolution dispose d’un large éventail de mesures pouvant être prises. Il peut décider la cession d’activités à des entités autres que des établissements-relais [27] , la mise en place d’un établissement-relais chargé de recevoir, à titre provisoire et en vue d’une cession ultérieure, tout ou partie des biens, droits ou obligations de l’établissement défaillant [28] , le recours à une structure de gestion d’actifs à laquelle sont transférés tout ou partie des biens, droits ou obligations de cette personne en vue de la réalisation de ces actifs au meilleur prix [29] , la mise en œuvre de mesures de renflouement interne [30] , ou encore l’émission de nouveaux titres de capital [31] . Beaucoup de ces mesures étaient déjà prévues par la loi du 26 juillet 2013. Mais les pouvoirs de résolution de l’ACPR sont précisés, renforcés et mieux encadrés. Les nombreuses dispositions applicables à la mise en œuvre d’une mesure de renflouement interne constituent ainsi un progrès indéniable [32] . La procédure de résolution privilégiant le bail-in sur le bail-out, il est essentiel, en effet, que les actionnaires et les créanciers soient assurés d’une certaine sécurité juridique.