Après une décennie d’inflation réglementaire, les régulateurs ne donnent pas de signe d’essoufflement. Alors même que le fameux paquet « Bâle IV », dont l’accouchement fut si difficile, n’est même pas encore sérieusement discuté par la Commission et le Conseil, deux nouveaux textes d’importance ont été publiés récemment: le premier, relatif aux NPE (expositions non performantes), ne s’appliquera qu’aux grandes banques supervisées par la BCE ; le second regroupe en réalité plusieurs documents puisqu’il s’agit du nouveau « paquet bancaire » – défini par l’accord du 4 décembre 2018 – qui apporte des changements importants à la CRR, à la CRD 4 et à la BRRD. Ces changements ne seront pas sans impact sur la profitabilité des banques – déjà malmenée par le niveau historiquement bas des taux – et nous décrivons ici les enjeux principaux.
La question des NPE n’est pas nouvelle. Elle est même le principal déterminant de l’évolution du marché bancaire dans les pays périphériques ; les cours de Bourse des banques italiennes, portugaises ou grecques n’évoluent guère qu’au son des annonces de l’évolution des taux de NPE, tant la pression mise par le superviseur unique est forte depuis deux ans. Dès lors, qu’apporte la nouvelle doctrine de la BCE ? Elle est clairement tournée vers l’avenir et vers l’objectif (lointain ?) d’une garantie des dépôts paneuropéenne. En effet, pour parvenir à l’objectif de réduction des risques répété par les Allemands avec la régularité d’un coucou suisse, elle impose un système de provisions dites « calendaires » sur les nouveaux NPE. À l’instar de ce que pratiquaient déjà certains pays, comme l’Espagne, les banques « SSM » devront (au moins) provisionner leurs nouveaux NPE suivant un profil imposé : amortissement jusqu’à 0, en deux ans pour les NPE non collatéralisés et en sept ans pour les autres. Cette proposition a déclenché des réactions contrastées et parfois virulentes, notamment de politiciens inquiets de l’impact immédiat sur les banques de leurs pays et sur leur capacité à prêter. Mais nous y voyons une tempête dans un verre d’eau : entre les pays qui ont des taux de NPE inférieurs à 2 % et ceux qui ne se préoccupent que du stock et non des nouveaux flux, les effets de la nouvelle doctrine ne se feront guère sentir avant des années. En outre, si l’on en juge par ce qui se passe en Hongrie, le seul pays qui pratique déjà une politique similaire, les effets pourraient en être très positifs : alors que l’indice des banques de la zone euro cote à 0,61 fois la valeur des fonds propres, l’OTP, la plus grande banque hongroise s’échange à 1,84 fois ! La réduction du risque a une vraie valeur.
Paquet bancaire : le MREL se précise
Quant au paquet bancaire, il a fait l’objet d’un trilogue long et difficile, notamment sur le délicat arbitrage entre soutien à l’activité économique et diminution du risque. Par ailleurs, comme souvent en Europe, le curseur a été difficile à positionner entre prise en compte des spécificités nationales et volonté d’harmonisation européenne.
De façon générale, l’accord du 4 décembre sur le paquet bancaire renforce les exigences en termes de levier et de liquidité. Il précise également les nouvelles exigences de MREL de pilier 1 (grosso modo 8 % des passifs et 27 % des RWA) et donne des principes applicables au critère de
Certaines dispositions, plus techniques et passées plus inaperçues, auront un impact important pour les investisseurs : de nouvelles contraintes seront imposées par la BRRD sur la loi applicable des contrats d’émission, sur le niveau hiérarchique des entités de résolution, sur la forme juridique des émetteurs, etc. Tout cela modifiera l’éligibilité des titres anciens, dits « Legacy », et aura de profondes implications sur les décisions des banques d’exercer ou non les options de remboursement – donc sur la rentabilité pour les investisseurs. Autre sujet clé, pour les AT1 cette fois, notamment ceux émis par les banques allemandes : les réserves distribuables telles que définies par la CRR pourront à l’avenir incorporer des éléments non distribuables en droit national, ce qui devrait significativement augmenter la capacité à distribuer des dividendes et donc réduire le risque des AT1.
Préserver le volume et la rentabilité des activités de crédit
Par ailleurs, sans doute soucieux de ne pas brider le financement de l’économie, le Parlement et le Conseil ont pris des mesures permettant de préserver le volume et la rentabilité des activités de crédit, donc les perspectives de croissance des banques, et notamment ont décidé d’accepter les fameux « LGD waivers ». De quoi s’agit-il ? Lorsqu’une banque, sous la pression amicale et bienveillante du SSM, « décide » de céder des prêts non performants, elle subit généralement une perte, donc une diminution du capital. Mais à cela vient s’ajouter un second effet indirect, parfois plus pénalisant que l’effet direct : pour les banques qui utilisent des modèles internes, la perte enregistrée lors de la cession des NPE doit être intégrée aux historiques de pertes en cas de défaut. Elle vient ainsi augmenter la charge en fonds propres de l’intégralité du portefeuille de prêts ! Le législateur européen a donc choisi d’autoriser une dérogation en ne tenant pas compte des prix réalisés lorsqu’il s’agit de cessions « massives » de NPE. Quelques états-majors de banques italiennes ont dû pousser un vrai soupir de soulagement à la lecture de ces quelques lignes…
Autre exemple d’assouplissement réglementaire : afin de faciliter le financement des PME, il est prévu d’élargir le champ d’application du « facteur de soutien aux PME » en permettant une réduction de la charge en capital pour les prêts jusqu’à 2.5 millions d’euros. De même, le financement des projets d’infrastructures sera encouragé, en étendant les réductions déjà existantes à de nouveaux types de projet. Le compromis Danois, qui permet aux banques de ne pas déduire de leurs fonds propres leurs participations dans des sociétés d’assurance, sera prolongé jusqu’en décembre 2024.
Ne pas pénaliser les banques dont les actifs sont peu risqués
Les discussions tripartites ont aussi permis de corriger certaines distorsions. La version initiale de la BRRD pénalisait les banques dont les actifs étaient peu risqués. En effet, l’exigence de 8 % imposée par le MREL est agnostique au risque. Sans céder sur l’approche, la version finale du paquet bancaire élimine toutefois les cas extrêmes en imposant un plafond correspondant à 27 % des RWA.
De façon symétrique, les législateurs ont réussi à préserver les distorsions au sein des cadres de supervision nationaux. La Commission souhaitait empêcher les régulateurs nationaux d’utiliser le Pilier 2 pour imposer des coussins de capital liés aux risques macroéconomiques, en confinant leur champ d’intervention sur ce pilier aux risques microéconomiques. De façon malicieuse, les législateurs ont conditionné l’approbation de cette mesure à l’octroi d’une plus grande flexibilité aux législateurs nationaux dans la détermination du niveau des coussins requis au sein du Pilier 1 de chaque banque.
Un équilibre raisonnable
Au final, ces propositions semblent parvenir à un équilibre raisonnable : le souci de renforcer la stabilité financière – principalement par la mise en œuvre du MREL et la réduction des NPE – aura un coût pour les banques, mais les spécificités locales ont été prises en compte, du temps supplémentaire a été octroyé et des allégements réglementaires viennent réduire la facture. On peut même espérer qu’une nouvelle itération du programme TLTRO viendra compléter ces réformes pour faciliter le passage du mur de liquidité et ainsi réduire la hausse des coûts de financement.
Un regret, cependant : en matière d’union bancaire, le manque d’ambition de ces textes est patent. Ceux qui espéraient une parfaite liberté de circulation du capital et de la liquidité au sein de la zone Euro seront déçus, sans parler de la garantie des dépôts qui est aujourd’hui au point mort. Certes, la réduction du risque a des vertus intrinsèques, mais elle était aussi affichée comme la condition sine qua non de l’adhésion des Allemands aux dernières briques de l’union bancaire qui concernent le partage des risques, notamment l’EDIS. Tous les regards se tournent donc maintenant vers Berlin.
Achevé de rédiger le 5 février 2019.
