Le cadre législatif européen pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement a donné lieu à la publication, le 6 juin 2012, d’une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil. Le champ d’application de ce texte est défini de manière extensive, puisqu’il a vocation à s’appliquer à n’importe quelle banque, quels que soient sa taille, son champ d’activité ou son caractère coopératif ou non.
Précisément, cette volonté d’appréhender la question des crises bancaires de manière globale, et de bâtir un cadre harmonisé permettant de doter les autorités compétentes de moyens d’action réellement efficaces, pêche à notre avis par sa trop grande généralité, et ne prend pas suffisamment en compte les particularismes résultant du statut de certaines banques exerçant sur le territoire de l’Union. Le cas des groupes bancaires français à statut coopératif et mutualiste est à cet égard emblématique, ces derniers présentant de grandes spécificités par rapport au schéma traditionnel d’organisation des banques. Et il s’avère que ces spécificités permettent d’aborder la question de la prévention et de la résolution des crises bancaires sous un angle particulier s’agissant de ces établissements.
Les spécificités du statut coopératif et mutualiste
Les groupes bancaires à statut coopératif et mutualiste (à savoir le Crédit Mutuel, le Groupe
Une gouvernance spécifique
Leur gouvernance traduit une organisation du pouvoir partant de la base, c'est-à-dire des sociétaires, regroupés au sein des entités locales et régionales, pour aller jusqu’au contrôle de l’organe central. Cette organisation est souvent qualifiée de « pyramide inversée » : elle confère aux sociétaires de base, qui sont en même temps et obligatoirement les clients de la banque, le premier pouvoir de décision. Ce pouvoir s’exerce au sein des assemblées générales des entités locales et/ou régionales sur un principe strictement égalitaire, chaque sociétaire disposant d’un droit de vote quelle que soit la
C’est ainsi que la situation de l’organe central des groupes
Le sociétaire : un investisseur et un client particulier
On ne peut évoquer les particularités des groupes bancaires coopératifs sans rappeler les atouts de la coopération et l’originalité majeure de la société coopérative, qui tient au fait qu’elle est constituée entre ceux qui ont précisément besoin du produit et du service que l’entreprise se propose de fournir. Le fait que les groupes bancaires coopératifs se distinguent dans le monde bancaire par une organisation spécifique reposant sur la coopération et des choix de gouvernance en relation avec leurs valeurs n’est évidemment pas neutre lorsqu’on analyse le comportement des clients-sociétaires en période normale ou en période stressée. La capacité des groupes à réagir en situation de bank run est fondamentalement influencée par le fait que le sociétaire d’une banque coopérative est au cœur de l’organisation. Avec 3,8 millions de sociétaires pour les Banques Populaires, 4,3 millions pour les Caisses d’épargne et 6,5 millions pour le Crédit Agricole, pour ne citer que quelques exemples, le sociétaire d’une banque coopérative n’est pas un associé comme un autre. Sa souscription au capital ne peut avoir un caractère spéculatif. Le sociétaire n’est pas dans une logique d’appropriation du profit par la maximisation d’un dividende. Parce qu’il n’est pas un investisseur classique, le « sociétaire-client » n’est pas non plus un client classique. Il inscrit sa relation naturellement dans la durée, ce qui ne peut être neutre en termes de sécurisation des dépôts de la banque face à des phénomènes de bank run lié à une crise.
Un mécanisme de solidarité propre
Les entités faisant partie d’un groupe coopératif et mutualiste doté d’un organe central (ou « affiliées » à cet organe central) sont liées par un mécanisme interne de solidarité qui est prévu
Le mécanisme interne de solidarité propre aux groupes coopératifs et mutualistes repose donc sur une garantie légale de liquidité et de solvabilité à la charge de l’organe central, au bénéfice de ses affiliés. Contrairement à une garantie contractuelle, une telle garantie légale ne nécessite pas de prévoir une quelconque modalité pratique de mise en œuvre. Elle n’est donc limitée ni dans sa durée, ni dans son montant. Et, compte tenu des termes très généraux employés par la loi (« prendre toutes mesures nécessaires »), elle fait peser sur l’organe central une véritable obligation de résultat, celle de garantir de manière permanente la liquidité et la solvabilité de chaque affilié mais aussi de l’ensemble du réseau.
Dans ce cadre, l’organe central organise, sous sa responsabilité et sous le contrôle du superviseur, la solidarité entre les membres du réseau, au travers de mécanismes appropriés, avec pour seule limite le maintien de la liquidité et de la solvabilité de chaque affilié pris individuellement.
Un organe central puissant
En contrepartie de cette obligation de garantie de liquidité et de solvabilité pesant sur eux, les organes centraux disposent, pour l’exercice de leurs missions, d’un certain nombre de pouvoirs tout à fait exorbitants du droit commun. Ceux-ci sont pour la plupart expressément prévus par les dispositions du Code monétaire et financier et relèvent de mesures de police administrative. Leur étendue va de la simple faculté d’émettre des instructions à caractère réglementaire à destination des établissements affiliés, jusqu’aux mesures de sanctions susceptibles d’être prises à l’encontre d’un établissement qui ne se conformerait pas à ces instructions (révocation du directeur général, nomination d’une Commission de gestion provisoire en lieu et place du Conseil d’administration) en passant par les pouvoirs de contrainte visant à céder ou à réorganiser une activité, ou encore de décider de la dissolution ou de la fusion d’un ou plusieurs établissements affiliés.
La responsabilité des organes centraux au regard de l’organisation des mécanismes de solidarité interne et de la garantie légale qu’ils accordent à leurs affiliés explique certainement l’étendue et la force des pouvoirs que leur a conférés le législateur. Le Conseil d’État a même été jusqu’à juger que les organes centraux exerçaient une mission d’intérêt général caractérisée par la mise en œuvre de prérogatives de nature régalienne. Mais ce théorème a pour corollaire qu’un organe central ne peut être détenu que par les affiliés qu’il contrôle : on ne peut imaginer en effet que des banques coopératives, reliées entre elles par la solidarité d’un mécanisme portant garantie de solvabilité et liquidité, soient placées sous l’autorité d’un organe central détenu par autrui, dans d’autres objectifs que celui de servir ses affiliés, et avec des pouvoirs régaliens préservés.
Des spécificités pour l’instant non prises en compte
Dans chaque groupe coopératif, le mécanisme de solidarité portant garantie de liquidité et de solvabilité obéit à des règles strictes de mise en œuvre, qui aboutissent à ce que, en cas de difficulté d’un établissement, c’est le groupe tout entier qui se porte à son secours en mobilisant les moyens collectifs et individuels. Ainsi ne peut-on plus imaginer la défaillance isolée d’un établissement affilié à un groupe bancaire coopératif en France.
L’ensemble de ces spécificités nécessite à notre sens que chaque groupe bancaire mutualiste et coopératif français soit considéré comme un tout indissociable au regard des mécanismes de redressement et de résolution prévus dans la proposition de directive.
Chacun de ces groupes se présente en effet comme un cadre institutionnalisé et structuré au sein duquel l’organe central exerce tout à la fois les fonctions d’autorité de supervision et d’autorité de résolution. Or ces fonctions sont de nature à assurer non seulement une prévention efficace des défaillances bancaires mais encore à permettre d’agir de manière appropriée face à la survenance d’une difficulté ponctuelle ou plus globale qui affecterait tout ou partie du groupe considéré.
Il serait donc souhaitable que la proposition de directive contienne des dispositions particulières intégrant la situation spécifique des groupes bancaires mutualistes et coopératifs au regard des objectifs poursuivis par le texte. Ceci est d’autant plus nécessaire que la proposition de directive, dont le champ d’application est pourtant aligné sur celui de la
Les principaux points nécessitant un réaménagement
À titre préliminaire, il convient de souligner que l’importance des aménagements à apporter à la proposition de directive dépend du volet dans lequel se situe la disposition considérée : la préparation des plans de redressement et de résolution (RRP) et la prévention, l’intervention précoce ou bien la résolution elle-même.
De manière générale, la prise en compte des spécificités des banques mutualistes devrait, à notre sens, se faire avec plus ou moins d’intensité en fonction de cette graduation, et ce en application du principe de proportionnalité qui veut que le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.
Le niveau d’établissement des RRP (articles 5 à 13)
Le principe posé par la proposition de directive est l’établissement de plans au niveau de chaque entité. En effet, bien que le texte prévoie expressément l’établissement d’un plan de redressement (article 7) et d’un plan de résolution (article 11) au niveau du groupe (c'est-à-dire au niveau de l’entreprise mère faisant l’objet d’une surveillance sur base consolidée), cette possibilité n’élimine pas l’obligation d’établir un plan pour chaque entité faisant partie de ce groupe.
Or, s’agissant des banques mutualistes et coopératives, les RRP ne peuvent s’envisager qu’au niveau de l’organe central, et non par établissement de crédit affilié. En effet, le mécanisme de solidarité interne propre aux banques mutualistes et coopératives constitue par lui-même un mécanisme de prévention et de redressement interne au groupe, dont l’objectif est de mobiliser les ressources collectives au profit d’un établissement. Ce mécanisme, qui est naturellement décidé et mis en œuvre par l’organe central, interdit par définition d’envisager une action de redressement isolée (c’est-à-dire qui ne soit pas décidée et pilotée par l’organe central) et, a fortiori, d’envisager une action de résolution sur l’une de ces entités. Une action de redressement ou la mise en œuvre d’un outil de résolution ne peuvent, de ce point de vue, qu’être appliquées au niveau du groupe formé par l’organe central et ses affiliés, dans la mesure où l’existence même de la garantie de liquidité et de solvabilité de l’organe central interdit de droit tout manquement individuel d’un affilié à ses obligations prudentielles et, a fortiori, toute faillite isolée d’un affilié.
Il nous semble ainsi nécessaire de tenir compte de la situation particulière dans laquelle se trouvent les banques mutualistes et coopératives et de prévoir spécifiquement à leur sujet l’établissement de plans au niveau de l’ensemble « groupe » formé par l’organe central et ses affiliés. Ceci constituerait une juste application du principe de proportionnalité, qui impose aux autorités nationales de tenir compte de la taille et du degré de risque d’un établissement ou d’un groupe d’établissements, en vue d’adopter une mesure adaptée à la situation.
C’est également au niveau de la préparation du plan de résolution que se pose la question de l’appréciation, par les autorités compétentes de la « résolvabilité » d’un établissement ou d’un groupe (articles 14 et 15). Cette appréciation doit tenir compte des spécificités des banques mutualistes et coopératives, et ne pas conduire à imposer à celles-ci ex ante des mesures qui ne seraient pas proportionnées à l’objectif poursuivi. De ce point de vue, le pouvoir des autorités compétentes d’exiger de l’établissement qu’il modifie ses structures juridiques ou opérationnelles afin d’en réduire la complexité doit être examiné avec attention. Il est en effet de nature à remettre en cause, à un stade purement préventif, la structure mutualiste et coopérative d’un groupe. Compte tenu de l’ampleur de ses conséquences potentielles, un tel pouvoir devrait faire l’objet de précautions rédactionnelles en vue de nuancer ses possibilités d’utilisation et ses effets en fonction de la nature particulière des liens existant entre l’organe central et ses affiliés. Aussi, pas plus que les sociétaires ne peuvent modifier la nature coopérative de leur société, les mesures de « résolvabilité » évoquées dans la directive ne devraient pouvoir affecter la nature coopérative du groupe et de ses composantes.
Le bail-in (articles 37 à 51)
La situation particulière des banques mutualistes et coopératives nécessite d’apporter, au sujet du bail-in, les précisions suivantes.
Tout d’abord, le bail-in en tant qu’outil de résolution ne peut concerner que la dette émise par le groupe vis-à-vis d’entités se trouvant à l’extérieur du périmètre des affiliés. Doivent ainsi en être exclues toutes les créances intragroupe qui participent au refinancement interne, et qui ne sont que la traduction opérationnelle de la solidarité financière dont la mise en œuvre relève de la responsabilité de l’organe central. En conséquence, le buffer de dettes susceptibles de faire l’objet d’un bail-in doit exclusivement être calculé sur la base des fonds propres consolidés du groupe et non être imposé à chacune des entités affiliées.
En second lieu, si le bail-in est traditionnellement présenté comme un instrument relevant exclusivement de la résolution, la proposition de directive prévoit qu’il peut être plus précisément utilisé pour recapitaliser un établissement en vue de rétablir sa situation financière et lui permettre de poursuivre ses activités. Est ici visée l’hypothèse – assez peu crédible selon nous – où un établissement qui se serait trouvé dans une situation justifiant bien le déclenchement de la résolution pourrait néanmoins se rétablir financièrement grâce à l’utilisation du bail-in.
Cette approche nécessite d’apporter au projet de texte quelques aménagements pour tenir compte des spécificités mutualistes. En effet, s’il s’agit de créer grâce au bail-in suffisamment de fonds propres pour recapitaliser l’entité défaillante (sous réserve d’un plan de réorganisation d’activité), la conversion d’instruments de dettes en instruments de capital pose un problème de principe dans les structures mutualistes et coopératives, compte tenu de l’organisation du pouvoir de décision et de la gouvernance de ces structures.
Le bail-in par conversion en instruments de CET1 doit être à notre sens absolument écarté dans cette hypothèse, dans la mesure où il aboutirait à une remise en cause du modèle coopératif, l’arrivée au capital d’investisseurs extérieurs étant de nature à faire perdre aux entités régionales, et donc in fine aux sociétaires et clients de la banque, le contrôle de l’organe central. Pas plus qu’on ne peut admettre que les sociétaires perdent la majorité au sein de leur banque coopérative (elle ne serait plus, de ce fait, coopérative), on ne peut admettre que les banques affiliées à un organe central perdent le contrôle de cet organe central. Dès lors, il faut limiter les possibilités de conversion en instruments de CET1 à un pourcentage au plus égal à 49 % du capital de l’organe central, si c’est lui qui émet de la
L’administrateur spécial au stade de l’intervention précoce (articles 23 à 25)
La nomination d’un administrateur spécial (déjà possible en droit français au terme du Code monétaire et financier), lorsqu’elle est utilisée en phase de redressement (i.e. en going concern), doit constituer une mesure appropriée au regard de la chaîne de contrôle et de la gouvernance propres aux structures mutualistes et coopératives, pour les mêmes raisons que celles développées pour le bail-in par conversion.
Aussi, le recours à une telle mesure en phase de redressement doit respecter le principe de proportionnalité et répondre à une véritable carence de l’organe central qui n’aurait pas, par hypothèse, pris toutes les mesures nécessaires en vue de prévenir une difficulté ou de rétablir sa propre situation ou celle de l’un ou plusieurs de ses affiliés.
Il est en effet nécessaire, au stade du redressement, que le pouvoir de décision demeure organisé conformément aux principes coopératifs, tandis qu’en phase de résolution, la nomination d’un administrateur spécial peut être envisagée, mais avec une clause permettant le retour d’une gouvernance adaptée au modèle coopératif en cas de remise en état de la banque.
En tout état de cause, la nomination d’un administrateur spécial ne peut être envisagée qu’au niveau de l’organe central lui-même, à l’exclusion par conséquent des établissements affiliés vis-à-vis desquels l’organe central a légalement le pouvoir (mais aussi le devoir) d’agir en leurs lieu et place si leurs organes de direction et d’administration s’avéraient défaillants.
Les fonds de garantie et de résolution (articles 90 à 99)
La proposition de directive prévoit d’établir dans un premier temps des dispositifs de financement nationaux en vue de l’application effective des instruments et des pouvoirs de résolution par les autorités compétentes.
Le projet de texte fixe un niveau cible du financement à atteindre en 10 ans, à savoir 1 % du montant des dépôts garantis, sous forme de cotisations annuelles ex ante calculées proportionnellement au passif de chaque contributeur, c'est-à-dire de chaque établissement de crédit agréé comme tel sur le territoire de l’Union. Ce dispositif n’exclut pas le versement de contributions ex post en cas de nécessité.
Il existe déjà dans les groupes mutualistes un fonds de garantie interne, abondé par les affiliés et l’organe central, et laissé à la disposition de ce dernier pour lui permettre, en cas de besoin, de faire face à une difficulté financière de l’un des membres du réseau. Il s’agit pour l’organe central de financer une action de redressement, voire de résolution, au bénéfice de l’un de ses affiliés, en puisant en tant que de besoin sur les sommes laissées à sa disposition au sein du fonds de garantie.
Les sommes figurant dans ces fonds de garantie interne sont individualisées dans les comptes consolidés en qualité de réserves indisponibles (elles sont donc éligibles au compartiment Core Tier One) et font donc partie intégrante des fonds propres consolidés du groupe.
L’existence de ces fonds de garantie spécifiques aux structures mutualistes et coopératives conduit à la nécessité de les prendre en compte dans le cadre du nouveau dispositif de gestion des crises. En effet, le projet de texte lui-même dispose que « pour assurer un calcul équitable des contributions aux dispositifs de financement nationaux et encourager l’adoption de modes de fonctionnement moins risqués, il conviendrait que ces contributions soient fonction du degré de risque encouru par les établissements » (considérant 71). À cet égard, l’existence de fonds de garantie alimentés par des contributions régulières ex ante des affiliés a pour effet de diminuer le profil de risque des structures mutualistes qui en sont dotées, ce qui ne saurait être sans incidence sur le niveau de contribution que ces structures seront appelées à verser au sein des futurs dispositifs de financement de la résolution, nationaux ou européens.
En conclusion, les groupes bancaires coopératifs sont caractérisés par des spécificités qu’il est nécessaire de prendre en considération lors de l’élaboration des textes sur les résolutions de crise, à la fois parce que le fonctionnement des banques coopératives est particulier, mais également parce que le modèle de groupe bancaire coopératif repose sur l’existence d’un organe central fort. L’histoire a montré la résilience des banques coopératives en France, largement explicable par le fait que la base de clientèle est large, que ces clients sont généralement sociétaires, et que la notion de groupe a toujours prévalu, y compris lors de la mise en place, il y a plusieurs décennies, d’un mécanisme de solidarité réellement précurseur, en ce qu’il organisait déjà, au sein d’un même groupe affilié à un organe central, un mécanisme de prévention des crises et d’actions de redressement.
À défaut de faire l’objet d’aménagements au sein même du texte de la directive, les spécificités des groupes bancaires mutualistes et coopératifs pourraient a minima être pris en considération au travers de l’adoption, par la Commission, d’actes délégués sur la base de l’article 103 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
