Rapport Vickers, Volcker Rule : vers un nouveau modèle de banque ?

Comment éviter qu’en cas de nouvelle crise financière les États, et donc les contribuables, viennent apporter leur soutien aux banques défaillantes ? On sait que cette question guide l’action des leaders mondiaux depuis les G20 de 2008 pour réformer la finance mondiale. Le principe de différentes mesures a été pris au cours de ces sommets, notamment :

• le renforcement des fonds propres « durs » des banques ;
• la réglementation des produits dérivés [1] en obligeant les intervenants à négocier ces produits sur des plates-formes électroniques transparentes et à les compenser auprès de chambres de compensation [2] ;
• la limitation ou l’interdiction de certaines ventes à découvert ;
• l’établissement de « plans de résolution » et d’une manière générale des outils à disposition des régulateurs bancaires tant préventifs que curatifs en cas de difficultés d’un établissement financier [3] ;
• le renforcement de la supervision bancaire, en particulier pour les établissements considérés comme systémiques.

Toutes ces mesures sont en passe de trouver leur application concrète dans des lois, règlements ou directives en Europe ou aux États-Unis d’Amérique. Mais ce n’est pas encore suffisant pour éloigner le risque évoqué ci-dessus. C’est pourquoi, en plus de ces initiatives, certains États veulent s’attaquer à la racine même du problème. Pour faire (trop) simple, il s’agit de considérer que la crise de 2008 est née du développement inconsidéré des activités « à risque » au sein des banques, celles-ci étant entendues comme celles réalisées pour compte propre par les banques, le plus souvent par l’intermédiaire de produits dérivés. À partir des années 2000, de nombreux établissements ont en effet constaté que la rentabilité de leurs fonds propres était plus importante sur les activités de marché que sur les activités traditionnelles de crédit. Et de voir certains de ces établissements se transformer en hedge funds géants permettant d’afficher des RoE de 20 %, voire plus, quand les activités de crédit dégageaient péniblement des ratios de 8 à 10 %.

Éviter une nouvelle intervention des pouvoirs publics en cas de crise de financière

L’histoire de la financiarisation des activités bancaires et, plus généralement, de l’économie est connue. Comment lutter contre ce phénomène ? Deux options sont possibles. Les États-Unis d’Amérique d’une part, la Grande-Bretagne d’autre part ont apporté des réponses, différentes dans leurs modalités, mais répondant dans les deux cas au double souci d’éviter une nouvelle intervention des pouvoirs publics en cas de crise de financière et de protéger les dépôts des épargnants. Ces nouvelles directives (pour les USA) ou propositions (pour la Grande-Bretagne) sont aujourd’hui débattues au sein des différentes enceintes internationales. Si elles ne constituent pas – encore – la référence du modèle de la banque de demain, elles orientent nettement les discussions dans ce que pourrait/devrait être le nouveau modèle de la banque dans un avenir proche. Or, dans les deux cas, ces mesures heurtent le modèle de la « banque universelle », généralement connue en Europe continentale, mais aussi en Asie. Dans quelle mesure ces projets ne conduisent-ils pas à terme à la fin de ce modèle de banque universelle ? Et dans ce cas, quelles sont les conséquences pour les économies de ce changement de paradigme ?

La Règle Volcker

Suite à la crise de 2008, les États-Unis d’Amérique se sont lancés dans une vaste modification du cadre réglementaire régissant les activités bancaires. La loi Dodd-Frank de juillet 2010 constitue le pivot de cette réforme [4] . Parmi les nombreuses mesures qu’elle contient, il en est une connue sous le nom de « Volcker Rule », du nom de l’ancien président de la Fed. Cette règle est assez simple dans son énoncé : elle interdit aux entités bancaires, sauf certaines exceptions, de réaliser des opérations de trading pour compte propre, mais aussi d’avoir des intérêts dans un hedge fund ou un private equity fund. Plus précisément, les entités visées par la règle sont tout établissement de dépôt bénéficiaire d’une garantie d’État, toute société qui contrôle une banque, toute société qui est considérée comme une Bank Holding Company et toute filiale ou société affiliée d’une telle entité. Le BHCA [5] de 1978 auquel il est renvoyé prévoit que toute banque non américaine qui détient une filiale ou une succursale aux USA est soumise à la réglementation bancaire américaine de la même manière et dans la même mesure que les BHC. Pour autant, pour les établissements étrangers, la règle ne s’appliquera que pour les activités exercées aux USA, ou en dehors si elles conduisent à offrir des titres à des résidents américains. S’agissant des transactions visées, il s’agit des « négociations de marché pour compte propre », étant précisé que la notion de « compte propre » est définie très largement, puisque entendue comme le fait d’effectuer des opérations sur le compte de trading de l’entité bancaire lors de l’acquisition ou la vente d’actions, de produits dérivés, de contrats à terme ou d’options sur ces instruments ou tout autre instrument financier visé par les agences de régulation financière [6] . Quant à la notion de « compte de trading », elle est définie comme « tout compte utilisé pour acquérir ou prendre une position en compte propre sur des titres et instruments avec l’objectif principal de les revendre à court terme (ou avec l’intention  de revendre afin de profiter des fluctuations des prix à court terme) ». Ainsi résumée, la règle Volcker n’est pas un retour au Glass Steagall Act de 1933, dont il a été mis fin en 1999. La difficulté ici tient dans les définitions de transactions pour compte propre d’une part, et le régime des exceptions d’autre part. En octobre 2011, les propositions de mesures d’application ont été soumises à consultation publique, laquelle prévoyait 383 questions, certaines étant à caractère multiple, ce qui illustre la complexité de la nouvelle norme.

La réaction des banques américaines

Devant les enjeux d’une telle règle, certains établissements comme Morgan Stanley ou Goldman Sachs ont indiqué réfléchir à ne plus demander à bénéficier du régime du Bank Holding Companies. On se souvient que suite à la faillite de Lehmann, certains brokers dealers ont changé leurs statuts en se transformant en établissement bancaire afin de pouvoir accéder aux liquidités de la Federal Reserve Bank. Mais la contrepartie de cet accès est la supervision par la Fed et d’une manière générale la soumission au corpus réglementaire bancaire, plus contraignante depuis la loi Dodd-Frank. Cette option de « sortie » de la régulation bancaire ne semble guère envisageable : les experts considèrent qu’une telle éventualité est quasiment impossible du fait de l’existence d’une règle générale répondant au nom de « Hotel California Provision » selon laquelle tout établissement ayant bénéficié du plan TARP ne peut pas échapper à la supervision de la Fed [7] .

La proposition Vickers

Les autorités britanniques ont réagi différemment des autorités américaines en intervenant en deux temps : d’une part, la réforme de leur loi bancaire en 2009 et, d’autre part, une mission de réflexion confiée à un groupe d’experts présidé par John Vickers au sein de l’Independant Commission on Banking. Certes, en tant qu’État membre de l’Union européenne, la Grande-Bretagne doit tenir compte des projets élaborés par la Commission européenne en la matière ; mais compte tenu du poids de la City et de l’expérience acquise lors de la crise de 2008, le gouvernement britannique a préféré ne pas attendre les propositions européennes avant de lancer sa propre réforme. Dans une première étape, il s’agissait de clarifier le rôle des superviseurs, doter ceux-ci des pouvoirs qui leur ont cruellement fait défaut lors de la crise et créer un nouveau régime de « resolution » pour les établissements financiers.

Le Special Resolution Regime

Tel est le sens du Special Resolution Regime entré en vigueur en février 2009 dans le cadre de la réforme de la loi bancaire. Sont visés par ce nouveau dispositif les établissements agréés par le FSA [8] pour recevoir des dépôts, mais aussi les sociétés de crédit mutuel et les sociétés de crédit immobilières. Aux termes de la nouvelle loi, le régulateur peut transférer tout ou partie des activités de l’établissement à une autre banque privée, sans accord préalable des actionnaires et de la justice, ou transférer de façon temporaire ces activités à un gestionnaire de transition (« bridge bank ») contrôlé par la puissance publique (dont la Banque d’Angleterre est actionnaire à 100 %) dans le but de faciliter la vente au secteur privé ou enfin transférer ces activités au secteur public (nationalisation temporaire) sous le contrôle du Treasury, mais uniquement en cas de menace grave pour la stabilité financière.

Le déclenchement de ses mesures est conditionné aux deux conditions cumulatives suivantes :

• l’établissement manque ou est sur le point de manquer au respect de ses ratios prudentiels ;
• il n’est raisonnablement pas probable que des mesures prises au niveau de la banque lui permettront de satisfaire à nouveau à ces ratios.

La faillite du courtier américain et de sa filiale anglaise MF Global en novembre 2011 a permis d’utiliser pour la première fois ce nouveau dispositif.

Un changement radical du modèle bancaire britannique

Mais à côté, de ces mesures de « resolution », le rapport Vickers propose un changement radical du modèle bancaire britannique. Là encore, la mesure proposée est simple dans son énoncé : cloisonner les activités de banques de détail de celles de banque d’investissement et imposer des exigences de fonds propres plus strictes que celles proposées par Bâle III.

S’agissant du premier axe de la réforme, s’il ne conduit pas strictement à l’abandon du modèle de la banque universelle, ses conséquences s’en rapprochent : certes, la séparation totale entre les deux entités sur le modèle du Glass Steagall Act a été abandonnée au profit d’un cloisonnement ou isolement (« ring fencing ») entre les activités de détail et celles d’investissement. En pratique, les activités de banque de détail devront être exercées dans une structure juridique séparée disposant d’une gouvernance propre avec un conseil d’administration composé en majorité d’administrateurs indépendants et satisfaisant de manière autonome au reste du groupe aux exigences prudentielles, de liquidité et de financement. Cette structure ne pourra pas proposer des services dans les produits dérivés (que ce soit en qualité d’intermédiaire ou de contrepartie) à ses clients, pas plus que d’effectuer des opérations de trading pour compte propre, tout comme il lui sera interdit d’effectuer des opérations sur les marchés primaires. Si elle peut continuer de disposer des relations avec les autres entités du groupe, cela ne sera possible que sur une base de prix de marché, étant précisé que les expositions sur ces autres entités non « isolées »  ne devront pas dépasser 50 % du capital si elles sont garanties, 25 % si elles ne le sont pas. Ces structures seront habilitées à recevoir des dépôts du public, effectuer des opérations de crédit aux PME, y compris pour les activités de financement export et de financement de projet. Comme on le voit, les activités seront extrêmement réduites. Il restera possible de mettre en place des accords internes au groupe pour faciliter le fonctionnement de celui-ci, y compris vis-à-vis de la clientèle qui souhaiterait une relation globale, tant pour les activités de détail que de gros. Selon les estimations de la Commission bancaire indépendante, le total de bilan des banques britanniques est d’environ 6 000 milliards de livres desquels entre 1/6 et 1/3 seront affectés aux activités de banque de détail.

Une libre concurrence et une saine compétition

Le modèle qui se dégage de ces propositions en Grande-Bretagne revient à ne plus permettre l’exercice d’activités bancaires de façon verticale au sein d’un même groupe où l’on trouve des « producteurs » de produits bancaires (en gestion collective, crédit consommation, assurance, immobilier…) et des distributeurs de ces mêmes produits (les réseaux d’agences). La vision britannique, qui correspond dans l’ensemble à celle défendue aussi par la DG IV Concurrence à Bruxelles, est que les organisations sous forme de « silo » sont contraires à la libre concurrence et saine compétition des acteurs. D’ailleurs, on oublie trop souvent qu’une très large partie du rapport Vickers est justement consacrée à la concurrence dans le secteur bancaire en Grande-Bretagne. C’est donc vers un modèle d’architecture horizontale vers lequel se dirige le Royaume-Uni, même si d’un point de vue capitalistique, rien n’empêche un holding bancaire de détenir des participations auprès de différents types d’acteurs, aussi bien « producteurs » que « distributeurs ».

Les conséquences possibles du changement de paradigme

Assez curieusement, la littérature sur l’impact de ces deux mesures sur les activités des économies des banques concernées n’est pas abondante, et celle relative aux économies des pays tiers qui introduiraient des dispositifs proches encore moins. Mais des études soulignent la difficulté dans tous les cas de mise en œuvre de ces mesures, avec le risque de créer de nouveaux îlots moins régulés ou plus risqués [9] . Concrètement, quel serait l’impact pour le financement de l’économie de la zone euro de la séparation des activités de banque de détail de celles de banque d’investissement ? Une étude de novembre dernier souligne les « effets pervers » d’une telle séparation [10] . Un risque que la banque de dépôt conserve « trop » de ressources par rapport à ses besoins et un autre risque lié à l’augmentation du coût de financement des activités de BFI dans la mesure où celles-ci devraient se financer uniquement à partir des ressources empruntées et non plus en utilisant les dépôts de la banque de détail. Devant la baisse des ressources des BFI des banques européennes, le marché devrait s’ouvrir aux banques non européennes, mais il favoriserait aussi le recours à la titrisation et le financement par le marché obligataire des entreprises. D’une manière schématique, l’Europe continentale évoluerait vers un modèle de financement par les marchés de l’économie, et moins d’un financement bancaire, comme c’est le cas aux États-Unis d’Amérique, et dans une moindre mesure en Grande-Bretagne. Il s’agit là d’un choix lourd de conséquence.

Quelle réponse ?

Face à ces propositions, les banques françaises ne peuvent pas rester silencieuses. Leur modèle économique est en jeu. Dès janvier 2012, des premières discussions autour du rapport Vickers ont lieu à la Commission à Bruxelles. En l’absence d’autres documents sur la table, il est probable que les débats tournent autour de ce rapport. Or, le modèle d’architecture horizontale ne correspond absolument pas au modèle d’organisation des groupes bancaires français (et continentaux). Mais dans la mesure où ce paradigme est en phase avec celui-ci de la DG Concurrence de Bruxelles, il est à craindre qu’il constitue demain le « benchmark » pour toute l’industrie bancaire en Europe. Il est donc primordial que la France définisse une position sur le sujet et, plus largement, fasse des propositions concrètes. Il n’est plus possible de considérer que notre système est le meilleur et n’a pas besoin d’être modifié. On a vu comment les banques françaises avaient été attaquées sur les marchés au cours du dernier trimestre 2011, le plus souvent compte tenu de la difficulté à expliquer aux investisseurs internationaux leur business model et la solidité du système français. Dans les marchés, il est rarement utile d’avoir raison contre tout le monde. Il est au contraire hautement préférable de ne pas penser (trop) différemment des autres. En l’espèce, le choix macroéconomique est assez basique :

• soit reprendre la position américaine consistant à interdire ou presque les activités de compte propre ;
• soit à mettre en place un système s’inspirant de l’exemple britannique.

Il s’agit d’opter entre Charybde et Scylla… ce qui, comme on sait, n’est pas un choix. D’où l’idée plutôt de proposer une réponse qui ressemble à l’une des deux options, mais sans en reprendre les principes. Et de retenir plutôt une proposition qui se rapproche du rapport Vickers, le but étant de défendre le modèle d’architecture verticale comme pouvant coexister avec le modèle d’architecture non intégrée. Il ne doit pas y avoir de préférence d’un modèle par rapport à un autre, et sur ce point il faut être très clair vis-à-vis de la Commission européenne.

Plusieurs pistes pourraient être examinées. L’une d’elles consisterait à séparer juridiquement des activités, par exemple en acceptant que certaines d’entre elles comme les activités de BFI fassent l’objet d’une filialisation systématique et complète, tout comme les activités exercées à l’étranger, en transformant les succursales en filiales (et donc en donnant plus de pouvoirs aux régulateurs locaux). Cette obligation de filialisation, qui n’empêcherait pas de calculer les exigences de fonds propres et de liquidité au niveau du groupe dans son ensemble, donnerait une plus grande lisibilité dans l’organisation des groupes bancaires, facilitant, en cas de résolution, la séparation de certaines activités. Cette séparation juridique n’empêcherait pas non plus de continuer à distribuer les produits fabriqués par les entités de production du groupe bancaire à travers les réseaux de distribution, y compris de manière exclusive, sous réserve bien sûr d’accord de distribution transparent et à des conditions de prix de marché. C’est sans doute le prix – minimum – à payer pour ne pas se voir imposer des contraintes ne correspondant pas aux spécificités du système bancaire continental et français.

1 « Produits dérivés et contreparties centrales : la proposition de règlement européen à la loupe », cette chronique, n° 729, novembre 2010, p. 78. 2 « Les projets de réforme relatifs aux produits dérivés en Europe », cette chronique, n° 740, octobre 2011, p. 79. 3 « Gestion des crises financières et plans de résolution : la réponse européenne », cette chronique, n° 730-731, décembre 2010, p. 122. 4 « La réforme financière aux États-Unis », cette chronique, n° 727, septembre 2010, p. 82. 5 Bank Holding Company Act. 6 Proprietary trading : « Engaging as a principal for the trading account of a banking organization or supervised nonbank financial company in any transaction to purchase or sell, or otherwise acquire or dispose of any security, any derivative, any contract of sale of a commodity for future delivery, any option on any such security, derivative, or contract, or any other security or financial instrument that the appropriate federal banking agencies, the SEC and the CFTC may determine by rule. » 7 « You can checkout anytime you like/But you can never leave! ». 8 Financial Services Authority 9 Cf . « Making banks safer : can Volcker and Vickers do it ? », IMF, nov. 2011. 10 « Séparation de la banque de détail et de la banque d’investissement : attention aux effets pervers », Flash Économie, Natexis, 9 novembre 2011, n° 825.