Parler du cadre juridique de la microfinance suppose d’abord de sortir de notre cadre juridique européen pour comprendre le contexte des pays en développement. Pour reprendre la formule de l’économiste péruvien Hernando de Soto, il s’agit de parler des 4 milliards de sans-papiers, qui n’ont pas de titre de propriété de leurs biens ou de leurs entreprises, et cependant produisent et consomment. Dans ce contexte, comment peut se développer une économie financière qui touche 150 millions d’emprunteurs pauvres, mais créateurs de richesse ? Comment concilier régulation financière, protection de l’épargnant et de l’emprunteur et recherche d’un impact social caractéristique de la microfinance ?
La microfinance précède le droit et crée son propre droit
Le droit existant a souvent été un obstacle au développement de la microfinance. La liste des obstacles juridiques est longue. Cinq obstacles majeurs peuvent être retenus :
- le monopole des banques pour prêter, alors que dans les pays en développement les banques traditionnelles ne touchent que 10 % de la population, et même 1 % dans certains pays comme le Congo ;
- l’interdiction faite à des ONG de prêter ou d’emprunter pour prêter, limitant leur possibilité de prêter à leurs propres capitaux ;
- la limitation sur les taux d’intérêt maximum (cap), entraînant une difficulté pour les institutions de couvrir leurs coûts ;
- la réglementation prudentielle inadaptée, comme aux Philippines où a longtemps été imposé un taux maximum de 30 % des prêts sans collatéraux, alors que le propre de la microfinance est de prêter sans collatéral;
- les contraintes du KYC (Know your customer) : les normes de lutte contre le blanchiment et le terrorisme imposent aux banques de connaître leurs clients. Pour des clients sans papiers d’identité ou registre du commerce, les normes doivent être adaptées.
Certaines réglementations sont aussi difficilement applicables. Ainsi, la réglementation prudentielle imposée par le comité de Bâle concerne le risque systémique d’effondrement du système financier et la protection de l’épargnant. Cette réglementation vise les grands acteurs du système et est inadaptée pour des institutions qui ne posent pas de risque systémique. Depuis 2010, le Comité de Bâle travaille sur une adaptation de la supervision à la spécificité de la microfinance et vient de rendre ses premières recommandations (voir encadré).
Les ONG et les IMF sont souvent des acteurs majeurs de l’évolution juridique. Ainsi, le Code monétaire et financier a récemment été amendé pour que Babyloan, un site Internet permettant à des internautes de prêter à des micro-entrepreneurs, puisse exercer son activité. De même, en Tunisie en 1995, une dérogation a été donnée à l’association ENDA, lui permettant de contracter des prêts auprès des banques locales pour financer son expansion, et de jouer ainsi la complémentarité face à la Banque Tunisienne de Solidarité, fortement subventionnée.
Un nouveau paradigme: la responsabilité de protéger
« Entre le faible et le fort, entre le riche et le pauvre, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit ». Cette phrase de Lacordaire est particulièrement adaptée à la microfinance dans le contexte actuel. Lorsque Muhammad Yunus a reçu le prix Nobel de la paix en 2006, s’est ouverte une période d’euphorie, avec une croyance naïve à la microfinance comme outil magique de lutte contre la pauvreté. À cette période d’euphorie ont succédé depuis un an des violentes critiques à l’égard de la microfinance, concernant certains abus ou certaines dérives.
Dès 2008, la communauté microfinancière internationale, sous l’égide de l’ONG américaine Accion et de la Banque Mondiale, s’est organisée dans le cadre de la Smart Campaign concernant la mise en œuvre de principes éthiques de protection des clients. La charte retient six principes, dont deux principaux : le premier répond au problème du surendettement et le second au niveau des taux d’intérêt.
Concernant le risque de surendettement, on observe depuis quelques années une concurrence entre les IMF pour capter de nouveaux emprunteurs. La concurrence est positive lorsqu’elle permet d’améliorer le service et de baisser les prix, elle peut ici conduire à une dérive : des emprunteurs qui ne maîtrisent plus leur endettement et vont contracter un deuxième prêt pour rembourser le premier… Ce problème de l’endettement croisé a été l’une des causes de la crise qui a touché le secteur de la microfinance au Maroc en 2009.
Face à la problématique du surendettement, les IMF s’organisent avec la mise en place de centrales des risques ou credit bureaux, pour créer soit un fichier positif (situation des crédits pour tous les emprunteurs), soit un fichier négatif (historique des impayés). Ainsi, en Inde, 31
La question des taux d’intérêt est centrale pour la microfinance car le modèle économique impose des taux élevés : pays à forte inflation, distribution de petits crédits de 50 à 500 €, collecte hebdomadaire des remboursements et des intérêts, suivi de proximité des emprunteurs… En conséquence, les taux d’intérêt dans la microfinance sont en moyenne mondiale de l’ordre de 30 %, mais peuvent atteindre plus de 80 % au Mexique. Dans ce contexte, le régulateur peut intervenir de deux manières : comme au Bangladesh, mettre une limite aux taux d’intérêt, mais à un niveau assez élevé (30 %) permettant de couvrir les coûts. Ou bien abroger les limites habituelles, comme par exemple en Chine où la banque centrale vient d’annoncer que la limite de 24 %, c'est-à-dire 4 fois le taux de base, va être supprimée pour la microfinance.
Enfin, la question de la collecte de l’épargne, souvent parent pauvre de la microfinance, engendre aussi un dilemme juridique. En effet, dans beaucoup de pays, le régulateur n’autorise pas les IMF non bancaires à collecter de l’épargne, dans une perspective de protection de l’épargnant. Ainsi en Inde, les IMF qui touchent plus de 20 millions de personnes, bataillent depuis des années pour pouvoir collecter l’épargne. Cette interdiction de collecte de l’épargne a un double effet pervers : les institutions sont dépendantes des banques classiques pour se refinancer et les épargnants gardent leurs économies sous le matelas.
