Quel est l’avenir de l’État actionnaire après la crise de 2020 ?

La crise économique actuelle oblige les États poussés par leurs opinions publiques [1] et les institutions internationales à intervenir massivement pour soutenir l’économie, par exemple en procédant à des injections de liquidités dans les circuits financiers, en accordant des subventions, prêts et garanties aux entreprises en difficulté, et enfin, en envisageant de procéder à des nationalisations temporaires d’entreprises d’importance économique ou stratégique pour les nations. Il ne s’agit pas d’un enjeu étroitement « franco-français ». En relation au PIB de chaque pays, les plans de soutien à l’économie représentent aux États-Unis 10 % du PIB [2] , loin devant l’Allemagne 4,4 %, la France 4,1 %, le Royaume-Uni 1,7 %, l’Espagne et l’Italie 1,4 % [3] .

Les marges de manœuvre de l’État actionnaire

Le cadre européen s’assouplit. L’Union européenne a atténué ses règles relatives aux aides d’État et suspendu ses normes relatives au déficit public. En France, le déficit s’établira au moins à 9,1 % du PIB suite à un vote modificatif du budget le 18 avril 2020.

L’endettement de l’État français est soutenable, facilité par des taux exceptionnellement bas, une signature recherchée et l’expérience acquise depuis 2008 par le système bancaire européen.

L’État français disposait déjà dans le Budget national, avant le vote des lois de finances rectificatives, de 5,8 milliards d’euros mobilisables pour soutenir le capital d’entreprises en difficulté ou les nationaliser [4] .

Des lignes directrices ont été fixées par l’État, après le rapport de la Cour des comptes de janvier 2017 sur l’État actionnaire, à l’Agence des participations de l’État (APE) : « L’État a vocation à être actionnaire de trois types d’entreprises : les entreprises stratégiques qui contribuent à la souveraineté de notre pays (défense et nucléaire), les entreprises participant à des missions de service public ou d’intérêt général national ou local pour lesquelles la régulation serait insuffisante pour préserver les intérêts publics et assurer les missions de service public, les entreprises en difficulté dont la disparition pourrait entraîner un risque systémique » [5] .

Les modalités d’interventions de l’État actionnaire

La nationalisation n’est pas la voie privilégiée

Les économistes classiques eux-mêmes admettent que l’État puisse, dans des périodes exceptionnelles et pour des durées limitées, venir au secours d’entreprises en difficultés parce que celles-ci revêtent pour différents motifs un caractère important pour l’économie ou les intérêts des États. Lors de la crise de 2008, le gouvernement fédéral américain a injecté 81 milliards de dollars en prêts et achats de titres pour sauver Chrysler et General Motors. Cette nationalisation de facto a coûté 11,2 milliards de dollars aux contribuables, mais a permis de sauver 1,5 million d'emplois américains, selon le Center for Automotive Research. L'État fédéral a par la suite vendu Chrysler à Fiat et s'est désengagé de General Motors en décembre 2013.

En France, la première nationalisation à caractère économique a lieu en 1907 lorsque l'État sauve la Compagnie ferroviaire de l'Ouest en difficulté financière.

Le secteur public français s’est développé au fil de circonstances historiques : après 1918, l'État prend le contrôle des mines de potasse d'Alsace ; en 1945, le général de Gaulle signe l’ordonnance nationalisant, sans indemnité, Renault pour collaboration avec l’ennemi.

La défense nationale est le fil rouge de la nationalisation des usines d’armement et d’aéronautique en 1936 à la loi PACTE en 2019 qui modifie l’ordonnance n° 2014-948 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique afin d’optimiser l’emploi des actions spécifiques [6] , tenir compte des évolutions du périmètre des entreprises protégées ainsi que des intérêts stratégiques de l’État.

Le développement de réseaux d’intérêt national est une autre ligne directrice pour l’État actionnaire. L’APE gère l’un des plus gros portefeuilles publics au monde, composé de 88 entreprises employant 1,7 million d’employés dans les secteurs de l’énergie (48,5 % de la capitalisation boursière cotée), de l’aéronautique et la défense (30,4 %), des infrastructures et du transport aérien (11,0 %) et des télécoms (6,6 %). Sa valeur, avant la crise de 2020, était de l’ordre de 110 Md€ dont 80 Md€ cotés.

Cependant l’intervention économique de l’État dispose d’autres moyens que ceux de l’État actionnaire. Comme le souligne en janvier 2017 le rapport de la Cour des comptes fondé sur une analyse sans complaisance de la période 2010-2016 : « Les objectifs de politique publique poursuivis par l’État, qu’il s’agisse de l’équipement du pays en infrastructures de qualité, de la protection des intérêts essentiels de la Nation ou de la compétitivité de l’économie, ne sont nullement en cause ici. La question centrale posée par ce rapport est celle de l’efficacité et de l’efficience de l’outil que constitue l’actionnariat pour atteindre ces objectifs, par comparaison aux autres instruments d’intervention. »

De plus l’État, qui n’est pas un actionnaire comme les autres, est cependant aujourd’hui un actionnaire parmi d’autres avec lesquels il coopère, dans un contexte international, avec d’autres États et d’autres entreprises. En témoigne la gestion sensible des équilibres internes au capital d’Air France KLM ou Renault Nissan. Dans ses interventions l’État actionnaire ne peut intervenir unilatéralement : l’État a obtenu que « les Chantiers de l’Atlantique » retrouvent son nom historique, sa solvabilité ainsi que l’entrée pour la première fois des salariés dans le capital, avec l’acquisition de 66 % du capital racheté pour 79,5 M€ à l’actionnaire coréen majoritaire dans STX, sans nationaliser l’entreprise, avant la cession de 50 % et le prêt de 1 % du capital à l’Italien Fincantieri eux-mêmes soumis à l’autorisation de la Commission européenne.

Pour l’État actionnaire d’aujourd’hui, l’intérêt général se défend donc davantage dans l’esprit de la séparation des pouvoirs selon Montesquieu, qui n’empêche pas leur coopération, qu’en invoquant, à la façon de disciples de Rousseau jadis, une volonté nationale exclusive.

Des interventions en partenariat avec d’autres acteurs publics

Le partenariat complémentaire d’acteurs publics soutient, notamment avec des fonds propres, des entreprises de toute taille.

L’État stricto sensu incarné depuis 2004 par l’Agence des participations de l’État (APE) agit en coopération avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC), établissement public à statut sui generis, et Bpifrance détenue à parité par l’État et la Caisse des dépôts. Leurs doctrines d’intervention sont complémentaires. Bpifrance, auquel participe l’APE, privilégie via des fonds propres des prises de participations minoritaires dans près de 100 000 PME et des entreprises de taille intermédiaires (ETI) avec une perspective de sortie au terme d'une étape de leur développement. La CDC mobilise 50 % de ses ressources en prêts et investissements en capital pour financer le logement social, les quartiers prioritaires de la ville, les projets des collectivités locales. Elle pilote des participations stratégiques (ICADE, RTE, Transdev, Egis, CNP-Assurance…) et gère de nombreux actifs financiers, obligations et actions, orientés vers le long terme.

Prêteur en dernier ressort

Dans la phase actuelle, l’État intervient en France plutôt en prêteur de dernier ressort, sans donner de « chèque en blanc » ni gêner l’autonomie de gestion de l’entreprise, en demandant que le cap de la transition climatique et de la responsabilité sociale des entreprises (RSE) soit tenu.

En France, le gouvernement est prêt à mobiliser au moins 20 Mds d'euros pour renflouer le capital d’entreprises françaises mises en difficulté par la crise du coronavirus [7] .

Air France bénéficie déjà d’un prêt direct et de garantie de prêts de l’État à hauteur de 7 Mds€ sans exclure la participation de l’État actionnaire à l’opération de renforcements des fonds propres d’Air France KLM à la fin de l’exercice 2020. L’avionneur européen, Airbus discute avec les gouvernements français et allemand, sur d'éventuelles mesures de soutien [8] . Le 28 avril 2020, l’Allemagne annonce un plan de soutien à hauteur de 9 milliards d’euros à Lufthansa et demande en échange une minorité de blocage et deux sièges au conseil de surveillance. L’Italie envisage également de secourir la compagnie nationale Alitalia et débloquerait 600 millions d’euros pour secourir le secteur aérien, en application d’une clause exceptionnelle de « calamité naturelle » en envisageant une nouvelle société entièrement contrôlée par l’État, ou par une société à participation publique majoritaire. Le 17 mars, le président des États-Unis, Donald Trump, a déclaré : « Nous devons protéger Boeing » sans exclure une prise de participation aux bénéfices dans le cadre d’un plan massif d’aides publiques.

En France, le gouvernement demande qu’Air France prenne des mesures significatives pour réduire l’impact carbone. La responsabilité sociale des entreprises (RSE) est une ligne de force pour l’État qui se veut exemplaire pour promouvoir « la raison d’être » et la « mission sociale » préconisées par le rapport Notat (2018) et la loi PACTE (2019) pour toutes les entreprises, qu’elles soient privées, publiques ou parapubliques.

L’État actionnaire pourra-t-il garder le cap de la RSE pour toutes les entreprises, dans son périmètre et ailleurs, en faisant confiance aux clients-consommateurs-citoyens alors qu’une concurrence mondiale acharnée incitera d’autres États à faire « des chèques en blanc » à leurs entreprises à la reconquête de leurs marchés ?

Telle est l’une des questions cruciales que les dirigeants, et les citoyens, doivent résoudre pour le « jour d’après ».