S’il est un pouvoir de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) qui est craint des établissements de crédit, c’est bien son pouvoir de contrôle sur place, c’est-à-dire la possibilité qu’ont ses agents de se rendre au sein des établissements assujettis pour procéder à des vérifications ou des auditions. Il est vrai que ce pouvoir est fréquemment mis en œuvre. Ainsi, l’ACPR a effectué, en 2013, 253 contrôles sur place, dont 151 dans le secteur
Les contrôles sur place sont régis par les articles L. 612-23 à L. 612-29-1 du Code monétaire et financier, complétés par les articles R. 612-22 à R. 612-29-2 du même code. Dans un souci de transparence, l’ACPR a elle-même veillé à préciser le cadre dans lequel ces contrôles sont effectués par deux chartes du 22 juillet 2010, relatives, respectivement, aux contrôles sur place dans le secteur de la banque, des services de paiement et des services d’investissement et au contrôle dans le secteur de l’assurance. Or, ces deux chartes viennent d’être remplacées par un nouveau document – unique –, plus complet et actualisé.
Que prévoit ce texte d’une vingtaine de pages ? Il rappelle, de façon synthétique, les différentes étapes du contrôle sur place ainsi que les droits et obligations des personnes contrôlées et des contrôleurs, qui résultent des dispositions législatives et réglementaires (I.). La charte expose également les principes de bonne conduite que les contrôleurs doivent suivre et les comportements attendus des personnes contrôlées (II.).
I. Les droits et obligations prévus par la loi et le règlement
À l’égard des contrôleurs
Les contrôleurs disposent de pouvoirs étendus. Ils ont un droit d’accès aux locaux à usage professionnel de la personne contrôlée et un droit de communication qui les autorise :
- à lui demander tout renseignement, éclaircissement ou justification nécessaires à l’exercice de leur mission ;
- à se faire communiquer et à vérifier tous documents relatifs à la situation de la personne contrôlée et à ses opérations, quel qu’en soit le support ; à en obtenir la copie, notamment sous forme électronique ;
- et enfin à procéder aux vérifications en ayant accès aux outils et données informatiques de la personne contrôlée.
En contrepartie, les contrôleurs sont soumis à des obligations :
- ils doivent être intègres et ne pas avoir fait l’objet, depuis moins de 10 ans, de condamnation pour crime ou certains délits ayant occasionné, au minimum, leur emprisonnement pour 6 mois avec
sursis ;[2] - ils sont tenus respecter le secret professionnel, même si celui-ci connaît un grand nombre d’exceptions ;
- ils doivent aussi faire preuve de désintéressement. La charte rappelle les dispositions du Code pénal sur les délits de prise illégale d’
intérêts et de «[3] pantouflage », ainsi que l’article R. 616-1 du Code monétaire et financier qui interdit aux contrôleurs d’exercer quelque fonction rétribuée que ce soit avec l’une des personnes soumises au contrôle de l’ACPR[4] - enfin, ils doivent veiller à éviter toute situation qui pourrait les placer en conflit d’intérêts, c’est-à-dire une situation où leurs intérêts personnels ou ceux de leurs proches seraient en concurrence avec ceux des missions de l’ACPR et pourraient de ce fait, influencer l’impartialité dont ils ne doivent jamais se départir dans l’accomplissement de leurs fonctions. La charte renvoie, sur ce point, à la décision du collège du 29 septembre 2010 fixant les règles de déontologie applicables au personnel des services de l’
Autorité .[5]
À l’égard des personnes contrôlées
Les personnes contrôlées bénéficient principalement d’un droit à l’information. Elles doivent être informées du début de la mission et de son objet, y compris en cas de modification ultérieure, ainsi que de la composition de son équipe. Tout contrôle sur place donne lieu à un rapport dont un projet est « porté à la connaissance des dirigeants de la personne contrôlée, qui peuvent faire part de leurs observations dont il est fait état dans le rapport définitif ». En outre, les résultats du contrôle sont portés à la connaissance de la personne contrôlée par l’intermédiaire d’une communication à ses organes dirigeants.
Mais les personnes contrôlées sont surtout assujetties à des obligations. Elles doivent notamment « mettre à la disposition des personnes en charge des contrôles dans les services du siège ou, à la demande des personnes en charge des contrôles, dans les agences tous les documents nécessaires […] ainsi que le personnel qualifié pour leur fournir les renseignements qu’ils jugent nécessaires. » À défaut, les intéressés encourent des sanctions disciplinaires et pénales. Le délit d’obstacle au contrôle des agents de l’
La charte a donc pour principale vertu de rappeler ce que peut faire, en vertu de la loi et du règlement, chacune des parties à l’occasion d’un contrôle sur place. Ainsi, contrairement à une idée reçue, la personne contrôlée n’est pas privée de tout droit à cette occasion. Mais l’intérêt de ce texte ne s’arrête pas là : il vise également un certain nombre de principes de bonne conduite de nature à compléter les droits et obligations évoqués.
II. Les principes de bonne conduite
Le contenu des principes
La charte énonce des principes de bonne conduite d’un contrôle sur place qui concernent, tout d’abord, les contrôleurs. En premier lieu, les contrôles sur place doivent se dérouler de manière transparente. La personne en charge de la conduite du contrôle doit organiser, en début de mission, une réunion avec les dirigeants de la personne contrôlée pour leur présenter les grandes étapes du contrôle. Lorsqu’elle l’estime nécessaire, ou sur demande de ces dirigeants, la personne en charge de la conduite du contrôle fait avec ceux-ci un point intermédiaire sur l’avancement du contrôle sur place ou sur tout sujet touchant à la mission. En second lieu, les contrôleurs sont tenus d’agir « avec loyauté et professionnalisme, dans le respect des lois, règlements et procédures professionnelles en vigueur ». En dernier lieu, la charte insiste sur la transparence entourant le processus d’élaboration du rapport de contrôle, qui doit permettre à la personne contrôlée de faire part de ses observations qui seront mentionnées dans le rapport définitif.
Ces principes de bonne conduite concernent également les personnes contrôlées. Elles doivent s’organiser de manière à faciliter les contrôles, notamment en communiquant leur organigramme fonctionnel à la personne en charge de la conduite du contrôle. De plus, les personnes contrôlées sont tenues de veiller à ce que les contrôleurs disposent de conditions d’installation ainsi que de moyens matériels et informatiques appropriés. Les dirigeants des personnes contrôlées et leurs collaborateurs doivent répondre « avec diligence et loyauté » aux demandes d’entretiens et de renseignements qui leur sont adressées. Il est ainsi attendu d’eux la transmission très rapide des documents et fichiers disponibles et la réponse « dans un délai raisonnable » aux autres demandes d’informations. Ces dirigeants peuvent évoquer toute difficulté dans l’application de la charte avec la personne en charge de la conduite du contrôle sur place. Le dialogue est donc clairement privilégié par ce texte, dont la nature juridique peut légitimement susciter des interrogations.
La nature des principes
La méconnaissance des principes de bonne conduite par les contrôleurs ou les personnes contrôlées peut-elle être juridiquement sanctionnée ? La réponse à cette question impose de préciser la valeur juridique de ces principes.
En premier lieu, si les principes de bonne conduite ne sont pas, en tant que tels, des règles à valeur législative ou réglementaire, le non-respect d’un principe énoncé par la charte peut révéler un manquement aux lois et règlements. À titre d’exemple, la méconnaissance du principe de transparence du processus d’élaboration du rapport de contrôle peut constituer une violation de l’article L. 612-27 du Code monétaire et financier prévoyant le respect du contradictoire dès ce stade.
En second lieu, l’ACPR peut constater des règles de bonne pratique en matière de commercialisation et de protection des intérêts de la
En conséquence, il convient de voir, selon nous, dans ces principes de bonne conduite, des principes relevant de la soft law, c’est-à-dire insusceptibles de sanction propre en cas de violation.
