Précisions utiles sur les règles de procédure intéressant l’ACPR

Le mois de juillet 2015 aura vu la Commission des sanctions de l’ACPR rendre deux décisions sanctionnant des professionnels du monde de l’assurance [1] . La seconde d’entre elles, concernant Generali Vie, a plus particulièrement attiré notre attention.

Cette société avait fait l’objet d’un contrôle sur place du 27 septembre 2012 au 1^er juillet 2013, ayant donné lieu à la signature d’un rapport définitif le 28 mai 2014. Or, au vu de ce dernier, le collège de supervision de l’ACPR, statuant en sous-collège sectoriel de l’assurance, avait décidé d’ouvrir une procédure disciplinaire à l’encontre de cette société. Un certain nombre de griefs étaient ainsi formulés contre elle concernant son dispositif de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (LCB-FT) [2] , mais aussi à propos de ses outils de suivi de la relation d’affaires et de détection des anomalies, et enfin sur ses obligations de vigilance et de déclaration à TRACFIN de certaines sommes et opérations.

Au final, la Commission des sanctions estime qu’il convient, « eu égard à la nature et à la gravité des manquements constatés et compte de tenu de la situation financière de Generali Vie », de prononcer à son encontre un blâme et une sanction pécuniaire de 5 millions d’euros.

L’intérêt de la solution est cependant, pour cette chronique, ailleurs. Des questions générales et exceptions de procédure avaient en effet été invoquées par la société mise en cause. La décision rendue nous informe alors utilement sur les règles de procédure applicables à l’égard de l’ACPR. Il en va ainsi plus précisément à propos du principe du respect des droits de la défense et du principe de la légalité des délits et des peines.

I. Sur le respect des droits de la défense

Plusieurs manquements étaient allégués, en l’occurrence, par la société mise en cause ; nous en retiendrons deux.

En premier lieu, elle rappelait que l’obligation d’assurer les droits de la défense au sens de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, auquel la Commission des sanctions est soumise dès lors qu’elle décide du bien-fondé d’accusations en matière pénale, « doit être respectée dès le stade de l’enquête préalable diligenté par une autorité administrative indépendante » [3] .

Cependant, la Commission des sanctions du superviseur rappelle [4] , quant à elle, que la CEDH a estimé par plusieurs arrêts [5] que le fait d’assujettir aux garanties d’une procédure judiciaire une enquête administrative préparatoire, visant simplement à établir et à consigner des faits susceptibles de servir de base à une action répressive ultérieure devant d’autres autorités compétentes, « gênerait indûment la réglementation efficace, dans l’intérêt public, d’activités financières et commerciales complexes ». Dès lors, et comme la commission des sanctions de l’ACPR a eu fréquemment l’occasion de le dire [6] , « le respect du principe des droits de la défense ne s’impose qu’à compter de la notification des griefs, tandis que les contrôleurs ne sont tenus que par un devoir de loyauté et d’impartialité ». En conséquence, antérieurement à sa saisine, il n’appartient à la Commission des sanctions que d’examiner s’il résulte des circonstances dans lesquelles a été réalisé un contrôle sur place une atteinte irrémédiable aux droits de la défense. Il n’est donc pas possible pour la société de prétendre, qu’indépendamment d’une telle atteinte, le non-respect des droits de la défense lors d’un contrôle de l’ACPR est susceptible de porter atteinte à la régularité de la procédure disciplinaire ensuite engagée.

En second lieu, Generali Vie estimait que les agents de la mission de contrôle avaient commis plusieurs manquements ayant vicié dès l’origine et entaché de nullité la décision d’ouverture de la procédure par le collège de supervision et, en conséquence, la mise en cause de l’entreprise au plan disciplinaire. Il était notamment reproché au chef de mission d’avoir, lors d’un entretien donné à un journal économique et financier, lorsqu’a débuté la mission de contrôle, « pointé du doigt » les modalités du respect par les organismes d’assurance de leurs obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. De tels propos constitueraient pour la mise en cause un pré-jugement de culpabilité à l’égard des organismes en question et ne seraient pas conformes au devoir d’impartialité s’imposant aux agents de l’ACPR [7] . La Commission des sanctions estime cependant par la décision étudiée que de telles remarques « avaient une portée générale et ne comportaient pas d’appréciation se rapportant à un établissement en particulier ». En conséquence, il ne peut en être déduit un quelconque manquement à l’impartialité.

Par ailleurs, la société prétendait également qu’en l’absence de procès-verbaux établis par les agents de la mission de contrôle, qui avaient eu accès à un grand nombre d’informations extraites des systèmes de gestion et de surveillance de l’entreprise et avaient eu des entretiens informels avec plusieurs de ses collaborateurs, elle n’avait pu être placée sur un pied d’égalité avec les contrôleurs, ni exercer ses droits. La Commission des sanctions répond à cette critique en déclarant que l’article L. 612-27 du Code monétaire et financier n’impose pas que, lors d’un contrôle, les agents dressent des procès-verbaux, mais prévoit seulement qu’ils en ont la faculté « en cas d’urgence ou d’autre nécessité de procéder sans délai à des relevés de constatations pour des faits ou agissements susceptibles de constituer des manquements aux dispositions applicables aux personnes contrôlées ». Il est en outre rappelé que les informations recueillies par la mission de contrôle, y compris celles qui proviennent d’entretiens informels avec des salariés ou de recherches dans les systèmes informatiques, sont, si elles sont pertinentes et de nature à caractériser un manquement, consignées dans le rapport et ses annexes et donc portées à la connaissance de la personne contrôlée et peuvent être discutées par elle avant la signature du rapport définitif puis, en cas d’ouverture d’une procédure disciplinaire, au cours de celle-ci. En conséquence, les dispositions applicables, qui précisent les modalités de la procédure dans le cadre d’un contrôle sur place, ont bien été respectées pour l’ACPR.

II. Sur la légalité des délits et des peines

La société mise en cause faisait valoir que certains griefs formulés par le collège de supervision étaient dénués de base légale et heurtaient le principe de légalité des délits et des peines. Plus précisément, les faits reprochés y étaient qualifiés de manquements à des obligations définies en termes trop imprécis pour que le prononcé d’une sanction par le superviseur soit prévisible.

La Commission des sanctions de l’ACPR ne partage cependant pas ce point de vue. En effet, pour cette dernière [8] , l’atteinte invoquée au principe de légalité ne serait caractérisée que si l’établissement n’avait pu déterminer, « de façon raisonnablement prévisible eu égard aux dispositions définissant ses obligations professionnelles et à l’interprétation en ayant été donnée jusqu’alors par le superviseur, que son comportement constituait un manquement ». Mais était-ce le cas en l’espèce ? La Commission des sanctions propose d’apprécier la conformité des obligations professionnelles à cette exigence constitutionnelle in concreto, c’est-à-dire en confrontant la disposition dont il est soutenu qu’elle aurait été méconnue et le comportement litigieux du professionnel concerné tel qu’il est décrit dans le grief notifié. En l’espèce, cette confrontation, qui est donc réalisée par la Commission des sanctions pour chacun des griefs dénoncés (en l’occurrence les griefs 1, 2, 8 et 12), ne permet pas de caractériser une quelconque violation du principe de légalité des délits et des peines.

 

 

 

Interrogation à propos de l’absence de l’absence de prescription
ACPR, comm. sanct., 20 juillet 2015, n° 2014-11, Vaillance Courtage.

Cette décision, concernant une société exerçant une activité de courtage en assurance, rappelle également quelques règles importantes concernant la procédure applicable devant l’ACPR. Plus particulièrement, la société mise en cause critiquait l’absence de prescription applicable aux poursuites disciplinaires devant le superviseur bancaire et des assurances, alors qu’une prescription de trois ans s’applique devant la Commission des sanctions de l’AMF [9] .
L’ACPR rappelle cependant que, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2011-199 QPC du 25 novembre 2011 [10] , aucune règle ou principe constitutionnel n’impose que les poursuites disciplinaires soient nécessairement soumises à une règle de prescription. Cette décision a simplement invité l’autorité disciplinaire à veiller au respect du principe de proportionnalité des peines, qui implique que le temps écoulé entre la faute et la condamnation puisse être retenu pour atténuer la sanction. La commission des sanctions précise encore que sont sans incidence au regard de cette question les dispositions de l’article L. 561-12 du Code monétaire et financier qui fixe une durée minimale de conservation de certains documents pour les besoins de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. Il est vrai que cette législation est sans rapport avec la question de la prescription.