Précisions utiles à propos de règles de procédure intéressant l'ACPR

L'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) rend de plus en plus de décisions au fil des ans : 5 en 2011, 5 en 2012, 8 en 2013, 8 en 2014, 11 en 2015,  11 encore en 2016 [1] . Or ce dernier chiffre est finalement obtenu car, pour le seul mois de décembre 2016, pas moins de quatre décisions ont été rendues par le superviseur [2] . Deux d'entre elles concernent le secteur de la banque, et portent sur des manquements en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme [3] .

Cependant, notre attention a plus été attirée par l'une des deux décisions intéressant le secteur de l'assurance [4] . Il s'agit de la décision de l'ACPR du 8 décembre 2016 qui condamne AXA France Vie d'un blâme et d'une sanction pécuniaire de 2,5 millions d'euros pour différents manquements liés à la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. Plusieurs points de procédure donnent en effet lieu à des développements de la part du superviseur. Nous en évoquerons deux ici.

Sur le non-respect du principe de clarté et de prévisibilité des règles prétendument méconnues

AXA France Vie estimait qu’il résulte de la jurisprudence du Conseil d’État [5] et de la CEDH [6] que les manquements qui lui sont reprochés doivent respecter le principe de clarté et de prévisibilité de la règle. Or, selon elle, tel n’avait pas été le cas au sujet de deux reproches formulés par la poursuite, respectivement relatifs à l’obligation d’établir un profil de la relation d’affaires (sous-grief 3-4) et à la souscription d’un contrat avec un client visé par une mesure restrictive (sous-grief 4-2).

L'ACPR observe que la jurisprudence invoquée par la mise en cause s’applique bien devant la Commission des sanctions. Elle note également que le Conseil d’État a récemment rappelé la nécessité que « la règle en cause [visée par la lettre de griefs] soit suffisamment claire, de sorte qu’il apparaisse de façon raisonnablement prévisible par les professionnels concernés, eu égard aux textes définissant leurs obligations professionnelles et à l’interprétation en ayant été donnée jusqu’alors par l’Autorité ou la Commission des sanctions, que le comportement litigieux constitue un manquement à ces obligations, susceptible comme tel d’être sanctionné en application de l’article L. 612-39 du Code monétaire et financier » [7] . Cependant, pour la même décision, ce principe ne fait pas obstacle à ce qu’à l’occasion de la première application d’une règle en vigueur à la date des faits litigieux, la Commission des sanctions en précise la portée. Par conséquent, la vérification du respect de cette exigence sera faite dans le cadre d’une analyse in concreto des reproches en cause.

Sur l'absence de règle de prescription

Par ailleurs, AXA France Vie soutenait qu’en raison de l’absence de règle de prescription des faits soumis à l’appréciation de la Commission, une personne mise en cause pour des faits anciens remontant, par exemple, à plus de 3 ou 5 ans, peut ne plus être à même de réunir des éléments probants ou des témoignages. Il en résultait alors, pour la société, une atteinte aux droits de la défense et donc à la sécurité juridique. En outre, si le Conseil constitutionnel a estimé qu’aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n’impose qu’un délai de prescription fût applicable aux poursuites diligentées par l’ACPR [8] , il ne s’est pas pour autant prononcé, selon la mise en cause, sur les exigences qu’il convient de déduire du principe de sécurité juridique garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

AXA France Vie produisait d'ailleurs au soutien de son argumentation plusieurs arrêts de la CEDH, laquelle a notamment jugé que « l’institution de délais de prescription est un trait commun aux systèmes juridiques des États contractants qui vise à garantir la sécurité juridique en fixant un terme aux actions et à empêcher l’injustice qui pourrait se produire si les tribunaux étaient appelés à se prononcer sur des événements survenus dans un passé lointain » [9] ou encore que « le principe de la sécurité juridique est implicite dans l’ensemble des articles de la Convention et qu’il constitue l’un des éléments fondamentaux de l’État de droit » [10] . De même, la Cour de Strasbourg a déjà eu l'occasion de condamner un État partie à la Convention qui n’avait pas instauré un tel délai, estimant que « le requérant se trouvait donc placé dans une situation difficile, car il devait monter un dossier de défense à l’égard de faits dont certains étaient survenus dans un passé lointain » [11] . AXA France Vie alléguait en conséquence une violation de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Cette exception est cependant rejetée par l'ACPR. Tout d'abord, elle note que le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision n° 2011-199 QPC du 25 novembre 2011, après avoir estimé qu’aucun principe fondamental reconnu par les lois de la République n’imposait que les poursuites disciplinaires soient nécessairement soumises à une règle de prescription, que les dispositions contestées ne méconnaissaient pas non plus, plus généralement, les exigences constitutionnelles applicables aux poursuites et sanctions disciplinaires. Elle observe, de plus, que les sages ont seulement invité l’autorité disciplinaire à veiller au respect du principe de proportionnalité des peines, qui implique que le temps écoulé entre la faute et la condamnation puisse être retenu pour atténuer la sanction.

Par ailleurs, l'ACPR constate qu'il ne résulte pas des arrêts mentionnés de la CEDH par AXA France Vie que l’absence d’un régime de prescription constituerait dans tous les cas une méconnaissance des principes que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales garantit. Au surplus, il est noté que ces arrêts ne sont pas relatifs au cas de l’absence de délai de prescription au bénéfice de personnes exerçant une activité réglementée, soumises à ce titre au contrôle d’un superviseur et à l’obligation de conserver certaines pièces [12] .

En conséquence, aucune atteinte aux droits de la défense ou au principe de sécurité juridique ne résulte, dans les procédures dont est saisie la Commission des sanctions, de l’absence de règle de prescription. Il est encore rappelé que c’est sur le Collège, autorité de poursuite, que repose la charge de la preuve [13] , ce qui est un élément de sécurité juridique supplémentaire pour l’organisme mis en cause devant la Commission des sanctions de l'ACPR.