Suite à un contrôle conclu par un rapport d’inspection en date du 10 août 2012, le collège de l’ACPR avait décidé l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre de la Caisse d’Épargne et de Prévoyance du Languedoc-Roussillon (CELR) pour des manquements à ses obligations professionnelles en matière de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme. La Commission des sanctions avait alors, par une décision du 25 novembre
Cette dernière est riche d’enseignements. Il est vrai que tant la régularité de la procédure de contrôle que le bien-fondé de la décision étaient en l’occurrence contestés. Des critiques intéressantes avaient ainsi été formulées concernant les droits de la défense, le droit au respect du domicile, le principe du contradictoire ou encore le principe de la légalité des délits et des peines.
Critiques concernant les droits de la défense
La CELR reprochait principalement le caractère « à charge » de la conduite du contrôle. Elle faisait ainsi valoir que la « vue d’ensemble », document de synthèse du projet de rapport de contrôle, ne lui avait été communiquée qu’avec le projet de rapport, et non avec l’avant-projet de rapport, que ses réponses au projet de rapport d’inspection étaient illisibles dans le dossier soumis au collège et que sa réponse à la « vue d’ensemble » n’avait été transmise ni au secrétariat général, ni au collège et ne figurait pas au dossier communiqué à la Commission des sanctions. Enfin, la CELR invoquait l’absence d’information de ses préposés sur le droit de se taire et la possibilité d’être assistés d’un conseil.
Le Conseil d’État écarte ce moyen. Il rappelle que si la Commission des sanctions doit être regardée comme décidant du bien-fondé d’accusations en matière pénale au sens des stipulations de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, le principe des droits de la défense, garanti tant par cet article 6 que par l’article L. 612-38 du Code monétaire et financier, s’applique à la procédure de sanction ouverte par la notification des griefs par le collège de l’Autorité, à non à la phase préalable des contrôles. Ceux-ci « doivent seulement se dérouler dans des conditions garantissant qu’il ne soit pas porté une atteinte irrémédiable aux droits de la défense des personnes auxquelles les griefs sont ensuite notifiés ». Or, la Haute juridiction estime qu’aucune atteinte irrémédiable aux droits de la défense n’a été portée lors des contrôles sur place. En particulier, elle souligne que « dès lors que la CELR a pu faire valoir ses observations devant la Commission des sanctions […], la circonstance qu’elle n’aurait pas été informée de la possibilité de se faire assister d’un conseil ni du droit de ses préposés à garder le silence pendant la procédure d’enquête administrative n’a porté aucune atteinte irrémédiable aux droits de la défense ».
La solution retenue emporte notre conviction. Le Conseil d’État fait ici application d’une jurisprudence bien établie, inaugurée à propos des enquêtes de l’Autorité des marchés
Critiques concernant le droit au respect du domicile
La banque alléguait également une violation du droit au respect du domicile. Celle-ci n’est cependant pas retenue par le Conseil d’État. Ce dernier commence par énoncer que si le droit au respect du domicile protégé à l’article 8 de la Convention « s’applique, […] dans certaines circonstances, aux locaux professionnels où des personnes morales exercent leurs activités, il doit être concilié avec les finalités légitimes du contrôle, par les autorités publiques, du respect des règles qui s’imposent à ces personnes morales dans l’exercice de leurs activités professionnelles ». Il ajoute que « le caractère proportionné de l’ingérence que constitue la mise en œuvre, par une autorité publique, de ses pouvoirs de visite et de contrôle des locaux professionnels résulte de l’existence de garanties effectives et appropriées, compte tenu, pour chaque procédure, de l’ampleur et de la finalité de ces pouvoirs ». Or, la Haute juridiction relève que les articles L. 612-23 et R. 612-26 du Code monétaire et financier permettent seulement aux contrôleurs de pénétrer dans les locaux des personnes contrôlées pendant les heures normales de fonctionnement et en présence de leur responsable. En outre, les contrôleurs de l’ACPR ne disposent d’aucun pouvoir de contrainte matérielle à l’encontre des dirigeants de la personne contrôlée qui feraient obstacle à l’exercice de leurs
Il en résulte, pour le Conseil d’État, que l’ampleur des pouvoirs de visite des locaux professionnels et d’accès aux documents qui s’y trouvent accordés aux contrôleurs « n’est pas telle que cette ingérence ne puisse être regardée comme proportionnée aux buts en vue desquels elle a été exercée qu’à la condition d’être préalablement autorisée par un juge ou d’intervenir après que la personne contrôlée ait été informée de son droit de s’y opposer ».
Critiques concernant le principe du contradictoire
La CELR soutenait encore que la Commission des sanctions aurait méconnu le principe du caractère contradictoire de la procédure en se fondant exclusivement, pour regarder comme établi le grief tiré du défaut de modulation du seuil de détection des chèques aux fins d’identification d’une anomalie, sur des éléments produits par le représentant du collège, auxquels elle aurait été dans l’impossibilité de répondre.
Le Conseil d’État ne constate cependant aucune atteinte à ce principe en l’espèce. Il résulte ainsi des termes de la décision de l’ACPR que la Commission des sanctions s’était bien fondée sur les affirmations non contestées du rapport d’inspection (sur lesquels la CELR avait pu faire valoir ses observations) et sur les éléments produits par le représentant du collège. Dans tous les cas, l’établissement s’était vu reconnaître la possibilité de faire des observations sur l’ensemble de ces éléments à l’occasion de l’audience.
Critiques concernant le principe de la légalité des délits et des peines
L’établissement de crédit mis en cause prétendait enfin que la Commission des sanctions avait méconnu le principe de la légalité des délits et des peines en estimant que plusieurs insuffisances affectant ses systèmes de détection des opérations constitutives d’anomalie et ses systèmes de contrôle de second niveau, ainsi que l’absence de détection d’opérations incohérentes avec le profil de leurs auteurs, constituaient des manquements aux obligations professionnelles auxquelles elle était soumise.
Le Conseil d’État ne se montre pas plus sensible à cette critique. Il rappelle à cette occasion deux solutions. Tout d’abord, le principe de légalité des délits et des peines, lorsqu’il est appliqué à des sanctions qui n’ont pas le caractère de sanctions pénales, « ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou e l’institution dont elle
Le Conseil d’État constate alors, à la lumière de ces solutions, que l’article 2.2 de l’article 11-7 du règlement n° 97-02 du 21 février 1997, le 5° du I de l’article R. 561-38 du Code monétaire et financier et le I de l’article L. 561-15 du même code permettaient de fonder les manquements reprochés à l’établissement. Ces textes rendaient suffisamment prévisibles, semble-t-il, le fait que les pratiques de l’établissement concerné pouvaient être vues comme des manquements aux obligations professionnelles pesant sur lui.
