Saisie sur renvoi préjudiciel à l’occasion d’un litige opposant un établissement de paiement à des établissements de crédit, la Cour de Justice s’est livrée à une interprétation particulièrement intéressante de la directive n° 2005/60/CE du 26 octobre 2005 sur le blanchiment
La société Safe, agréée en Espagne en qualité d’établissement de paiement, fournit des services de transfert de fonds à l’étranger par l’intermédiaire de comptes ouverts auprès d’établissements de crédit. Trois banques ont clôturé les comptes dont Safe était titulaire auprès d’elles après que celle-ci a refusé de leur fournir des informations, concernant ses clients et la destination des fonds envoyés, qu’elles avaient demandées en application de la loi espagnole transposant la directive sur le blanchiment de capitaux. Safe a contesté ces décisions devant les juridictions espagnoles qui ont été amenées à se prononcer sur le point de savoir si les banques étaient en droit de lui demander d’adopter des mesures de vigilance renforcées à l’égard de la clientèle, alors même que la directive ne l’imposait pas.
La Cour de Justice considère que si les États membres peuvent autoriser ou contraindre les établissements de crédit ou financiers soumis à la directive à prendre des mesures de vigilance renforcées, en dehors des cas prévus obligatoirement par celle-ci, ces mesures ne doivent pas porter atteinte de manière disproportionnée à la libre prestation de services.
La compétence des États membres pour imposer des mesures de vigilance renforcées
La directive sur le blanchiment de capitaux prévoit trois types de mesures de vigilance à l’égard de la clientèle : les mesures normales, simplifiées et renforcées. En vertu de l’article 7 de la directive, les établissements de crédit ou financiers sont tenus d’appliquer des mesures de vigilance normales lorsqu’ils nouent une relation d’affaires, lorsqu’ils concluent, à titre occasionnel, des transactions d’un montant de 15 000 euros au moins, lorsqu’il y a suspicion de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme et lorsqu’il existe des doutes concernant la véracité ou la pertinence des données obtenues aux fins de l’identification d’un client. L’article 11 énumère un certain nombre d’hypothèses dans lesquelles des mesures de vigilance simplifiées suffisent. Il en est ainsi, en particulier, lorsque le client d’un établissement soumis à la directive est lui-même un établissement régi par celle-ci. Enfin, l’article 13 prévoit l’adoption de mesures de vigilance renforcées dans des situations présentant un risque élevé de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.
En l’espèce, la Cour juge que la dérogation prévue à l’article 11 ne fait pas obstacle à une réglementation nationale exigeante, sur le fondement de l’article 13, l’application, par les établissements concernés de mesures de vigilance renforcées en cas de risque élevé de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme. Si un tel risque existe, le fait que le client soit lui-même soumis à la directive – comme dans l’affaire en cause – ne s’oppose pas à ce qu’un État membre puisse exiger l’application de mesures de vigilance renforcées. En outre, la Cour considère que l’article 13, qui énumère des situations présentant un risque élevé de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, n’est pas exhaustif. Les États membres, qui disposent « d’une marge d’appréciation significative », peuvent identifier d’autres situations qui par leur nature présentent un tel risque, à l’instar du transfert de fonds. Surtout, la Cour rappelle que la directive ne procède qu’à une harmonisation
Le contrôle du juge sur la proportionnalité des mesures de vigilance renforcées
L’instauration de mesures de vigilance renforcées en dehors des cas imposés par la directive doit être compatible avec les libertés fondamentales garanties par les traités. Or, une réglementation nationale telle que celle en cause restreint la libre prestation de services protégée à l’article 56 TFUE, alors même qu’elle serait indistinctement applicable aux établissements nationaux et européens. En effet, elle entraîne, pour les établissements de paiement concernés, des coûts et des difficultés supplémentaires pouvant les dissuader de fournir des services de transferts de fonds transfrontaliers.
Une mesure nationale restrictive indistinctement applicable peut toutefois être justifiée en l’absence d’harmonisation complète au niveau de l’Union. Elle doit répondre à une raison impérieuse d’intérêt général et satisfaire à l’exigence de proportionnalité. Mais la Cour estime que « si une telle réglementation nationale visant à lutter contre le blanchiment de capitaux ou le financement du terrorisme poursuit un objectif légitime susceptible de justifier une restriction des libertés fondamentales et si le fait de présupposer que les transferts de fonds par un établissement soumis à ladite directive dans des États autres que celui dans lequel il est établi présentent toujours un risque élevé de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme est propre à garantir la réalisation dudit objectif, cette réglementation excède toutefois ce qui est nécessaire aux fins d’atteindre l’objectif qu’elle poursuit, dans la mesure où la présomption qu’elle établit s’applique à tout transfert de fonds, sans prévoir la possibilité de la réfuter pour des transferts de fonds ne présentant objectivement pas un tel risque. »
