Précisions sur l’organisation de la surveillance prudentielle du groupe Crédit Mutuel

 

Par deux décisions du 5 octobre et du 4 décembre 2015, la BCE a organisé la surveillance prudentielle du groupe Crédit Mutuel, dont Crédit Mutuel Arkéa (CMA), sur une base consolidée par l’intermédiaire de la Confédération nationale du Crédit Mutuel (CNCM), organe central du réseau dépourvu de la qualité d’établissement de crédit, et a fixé les exigences prudentielles applicables au groupe ainsi qu’aux établissements qui le composent. Ces décisions ont fait l’objet de deux recours en annulation introduits par le CMA devant le Tribunal de l’Union européenne, qui les a rejetés intégralement [1] . Le CMA a alors saisi de deux pourvois identiques la Cour de justice, qui a décidé de joindre les affaires. Si la Cour rejette ces pourvois, elle ne suit cependant pas entièrement l’analyse du Tribunal puisqu’elle procède à une substitution de motifs.

1. La surveillance sur base consolidée d’établissements affiliés à un organisme central n’est pas subordonnée à la condition que cet organisme soit un établissement de crédit

En premier lieu, le requérant prétendait que le Tribunal avait commis une erreur de droit en jugeant que l’article 10, § 1, du CRR [2] , auquel se réfère l’article 2, § 21, sous c) du règlement-cadre MSU [3] et qui permet d’exempter de la surveillance prudentielle sur base individuelle les établissements de crédit affiliés de manière permanente à un organisme central et de les soumettre à la seule surveillance prudentielle sur base consolidée, autorise la BCE à assujettir un groupe bancaire à une surveillance prudentielle consolidée, même lorsque l’organe central n’a pas la qualité d’établissement de crédit. Le CMA soutenait que l’interprétation du Tribunal était contraire à l’article 127, § 6, du TFUE, sur le fondement duquel a été pris le règlement MSU, qui prévoit que le Conseil peut confier à la BCE des missions de contrôle prudentiel à l’égard des établissements de crédit et des autres établissements financiers, à l’exception des entreprises d’assurance. Le requérant estimait que seuls des établissements de crédit ou des établissements financiers pouvaient relever du contrôle prudentiel de la BCE. Le CMA considérait, en outre, qu’un organisme central dépourvu de la qualité d’établissement de crédit ne peut pas relever de la surveillance prudentielle de la BCE, dès lors que celle-ci n’est habilitée à sanctionner que des établissements de crédit en application de l’article 18 du règlement MSU [4] .

La Cour refuse de faire une lecture littérale de l’article 127, § 6, du TFUE, lui préférant une interprétation téléologique. Elle souligne que « l’exercice des missions de surveillance prudentielle bancaire visées à l’article 127 § 6 du TFUE a pour objectif d’assurer la sécurité et la solidité des établissements de crédit, notamment celles des grands établissements de crédit et des groupes bancaires, afin de contribuer à garantir la stabilité du système financier de l’Union dans son ensemble ». La BCE doit donc pouvoir exercer une surveillance prudentielle sur une base consolidée à l’égard d’un groupe, indépendamment de la forme juridique de l’organisme central. À défaut, un groupe bancaire pourrait se soustraire au contrôle de la BCE en raison de la seule forme juridique de son organe central, ce qui risquerait de porter atteinte à l’efficacité de la surveillance prudentielle. La Cour en déduit que l’article 127, § 6, du TFUE ne s’oppose pas à ce que la BCE exerce une surveillance prudentielle sur base consolidée à l’égard d’un groupe bancaire dont l’organisme central n’a pas la qualité d’établissement de crédit, dès lors que les conditions énoncées à l’article 10, § 1, du CRR sont remplies. Elle juge, par ailleurs, que la compétence de la BCE en matière de surveillance prudentielle ne saurait être subordonnée à l’existence d’un pouvoir de sanction à l’égard des entités assujetties, puisqu’aucun texte ne l’impose. Elle écarte, par là même, l’argument du requérant selon lequel l’efficacité de la surveillance prudentielle dépendrait de l’existence d’un pouvoir de sanction à l’encontre des assujettis.

2. Le groupe Crédit Mutuel remplit toutes les conditions pour pouvoir être qualifié de groupe au sens de la réglementation de l’Union en matière de surveillance prudentielle

En second lieu, le CMA soutenait que le Tribunal avait commis une erreur dans la qualification des faits en jugeant que le groupe Crédit Mutuel remplissait la première condition énoncée à l’article 10, § 1, du CRR, selon laquelle les engagements de l’organisme central et des établissements affiliés doivent constituer des engagements solidaires ou les engagements de ces établissements doivent être entièrement garantis par l’organisme central.

Le Tribunal ne s’était pas fondé sur l’article L. 511-31 du Code monétaire et financier, qui prévoit que les organes centraux représentent les établissements de crédit qui leur sont affiliés, qu’ils sont chargés de veiller à la cohésion de leur réseau ainsi que de s’assurer du bon fonctionnement des établissements affiliés et que, à cette fin, ils prennent toutes mesures nécessaires, notamment pour garantie la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements comme de l’ensemble du réseau. En effet, il avait estimé que la référence à la prise des « mesures nécessaires » pour « garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements […] comme de l’ensemble du réseau » avait un caractère trop général pour que puisse en être déduite l’existence d’une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du groupe Crédit Mutuel afin de s’assurer que les obligations à l’égard des créanciers soient remplies. En revanche, le Tribunal avait jugé que la décision CNCM n° 1-1992 du 10 mars 1992 relative à l’exercice de la solidarité entre les caisses de Crédit Mutuel et les caisses de Crédit Mutuel agricole rural attestait l’existence d’une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du groupe Crédit Mutuel et que, par conséquent, la première condition prévue par l’article 10, § 1, du CRR était satisfaite.

Le CMA prétendait que si la décision du 10 mars 1992 établit une solidarité entre les caisses d’un même groupe régional, il n’existe aucune obligation de transferts de fonds propres et de liquidités entre les groupes régionaux. En cas de difficulté d’un groupe régional, le CNCM ne pourrait pas imposer à un autre groupe régional de transférer des fonds propres et des liquidités pour le soutenir. Le requérant ajoutait que le fait que la Caisse centrale du Crédit Mutuel puisse intervenir au titre d’un mécanisme de solidarité nationale en utilisant des ressources limitées qui lui sont confiées par les groupes régionaux (constituées par 2 % des dépôts collectés par ceux-ci) ne permettrait pas davantage de conclure à l’existence d’une obligation de transferts de fonds propres et de liquidités entre les groupes régionaux.

La Commission, qui demandait à la Cour de rejeter ces pourvois, critiquait, pour sa part, la lecture de l’article L. 511-31 du Code monétaire et financier livrée par le Tribunal, jugée trop restrictive, et soutenait que cette disposition suffisait, à elle seule, pour que la première condition énoncée à l’article 10, § 1, du CRR soit remplie. Elle estimait que la Cour pourrait ainsi procéder à une substitution de motifs.

À la suite de l’avocat général, la Cour juge que l’article L. 511-31 du Code monétaire et financier, éclairé par la jurisprudence du Conseil d’État, implique bien une obligation de transferts de fonds propres et de liquidités au sein du groupe Crédit Mutuel. Elle s’appuie sur deux arrêts du Conseil d’État [5] , interprétant cette disposition comme attribuant à la CNCM, en tant qu’organe central du groupe Crédit Mutuel, des pouvoirs de contrôle administratif, technique et financier très étendus sur la totalité du réseau du Crédit Mutuel, lui permettant d’instituer, à tout moment, des mécanismes de solidarité contraignants, tels que l’imposition, aux membres de ce réseau, d’obligations de transfert de fonds propres et de liquidités, ainsi que de décider la fusion de deux ou plusieurs caisses affiliées à ce réseau. Or, comme l’avait souligné l’avocat général dans ses conclusions, la fusion d’un membre du réseau du Crédit Mutuel avec un établissement en crise financière, qui équivaut à imposer à ce membre la prise en charge du passif de cet établissement, est susceptible d’avoir des incidences financières plus lourdes que celles résultant de l’imposition d’une simple obligation de transfert de fonds propres et de liquidités. La Cour admet, par conséquent, la demande de substitution de motifs.