Le mécanisme de surveillance unique (MSU), qui entrera en fonction le 4 novembre 2014, constituera l’une des phases essentielles de l’établissement de l’Union bancaire. Rappelons que cette dernière vise à créer un cadre financier intégré afin de préserver la stabilité financière et de limiter le coût des défaillances bancaires. Elle se composera du MSU, du mécanisme de résolution unique (MRU) et d’un système de garantie des dépôts.
Le MSU a pour objet de transférer à la Banque Centrale Européenne (BCE) les compétences de superviseur bancaire à l'échelon européen afin d’uniformiser les règles et normes de supervision et ainsi de prévenir les défaillances au sein du système bancaire européen et sa contagion d’un État membre à l'ensemble des pays de l'Union européenne.
La BCE assurera sa nouvelle mission de surveillance prudentielle de deux manières. Elle s’exercera directement, et avec l’aide des autorités nationales de contrôle, sur les établissements jugés « significatifs ». Ces derniers se définissent comme ceux dont le total d'actifs dépasse 30 milliards d'euros ou dont le poids dans le PIB du pays est supérieur à 20 % ou qui appartiennent à un groupe ayant reçu une aide financière du Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou du Mécanisme européen de stabilité (
Le règlement n° 1024/2013/UE du 15 octobre 2013 (règlement MSU) qui confie à la BCE des missions spécifiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de
Les sanctions pouvant être infligées
L’article 18 du règlement MSU attribue à la BCE un pouvoir de sanction administrative à l’encontre de certains établissements de crédit, compagnies financières holdings ou compagnies financières holdings mixtes, c’est-à-dire de personnes morales.
Le pouvoir répressif de la BCE se limitera néanmoins à l’imposition de sanctions pécuniaires administratives d’un montant maximal correspondant soit au double des gains retirés de l’infraction ou des pertes qu’elle a permis d’éviter si ceux-ci peuvent être déterminés, soit à 10 % du chiffre d’affaires annuel total que la personne morale concernée a réalisé au cours de l’exercice
En revanche, les autorités nationales seront seules compétentes pour imposer des sanctions administratives non financières ou soumettre une personne physique (par exemple, un membre du conseil d’administration d’une banque) à une procédure de sanction. La BCE pourra alors demander aux autorités compétentes nationales de prendre de telles sanctions.
Enfin, la BCE pourra imposer aux établissements de crédit une astreinte en cas de non-respect de ses décisions ou règlements. Cette astreinte sera calculée sur une base quotidienne jusqu’à ce que les personnes concernées se conforment à ces décisions ou réglementations. Elle ne devra pas excéder six mois.
Les manquements donnant lieu à sanction
La BCE pourra sanctionner les infractions intentionnelles ou par négligence au droit de l’Union européenne directement applicable ou à ses règlements et décisions.
S’agissant des infractions au droit de l’Union, la compétence répressive de la BCE sera limitée aux banques importantes. Les autorités de contrôle nationales conserveront leur pouvoir de sanction à l’encontre des banques moins importantes. La répartition des compétences en matière de sanctions, qui repose sur la distinction entre les établissements importants et moins importants, suit donc, logiquement, celle des compétences en matière de surveillance prudentielle.
En ce qui concerne les infractions aux décisions et règlements de la BCE, celle-ci sera, en revanche, seule compétente pour sanctionner les banques importantes ou moins importantes, sous réserve toutefois que les décisions ou règlements en cause s’appliquent bien aux établissements les moins importants et prévoient des obligations à son égard, comme dans le cadre du projet de règlement BCE sur les redevances de surveillance
Il en ira différemment en cas de manquement aux dispositions de droit national transposant les directives européennes, par exemple une loi transposant la directive sur les exigences de fonds propres (CRD 4). Seules les autorités de contrôle nationales pourront sanctionner les banques concernées, qu’il s’agisse d’établissements importants ou moins importants. Dans le premier cas, néanmoins, la demande de sanction sera faite par la BCE. En effet, et c’est un point à souligner, s’agissant des entités importantes sous surveillance prudentielle, les autorités de contrôle nationales, pour les missions confiées à la BCE, ne pourront ouvrir une procédure d’infraction que sur instruction de celle-ci.
La procédure de sanction
Au sein de la BCE, la division « Mise en œuvre et sanctions » sera chargée d’enquêter sur les manquements supposés des établissements de crédit au droit de l’Union directement applicable, au droit national transposant les directives européennes et aux règlements et décisions de la BCE. Cette division sera indépendante du conseil de surveillance prudentielle de la BCE afin d’assurer l’impartialité de ses membres.
Le conseil de surveillance prudentielle est composé d’un président, d’un vice-président, de quatre représentants de la BCE et d’un représentant des autorités de contrôle nationales de chaque État membre participant. Il assiste le conseil des gouverneurs dans l’exercice des missions de surveillance prudentielle de la BCE en lui proposant notamment des projets de décision. Ces projets de décision sont soumis à une procédure d’approbation tacite. Si le conseil des gouverneurs n’émet pas d’objection dans un délai maximal de dix jours ouvrables, la décision est réputée adoptée. Le conseil des gouverneurs adopte ou rejette le projet de décision, sans pouvoir le modifier.
Les voies de recours contre les sanctions
L’article 24 du règlement MSU prévoit que la BCE met en place une Commission administrative chargée de procéder au réexamen administratif interne des décisions prises par la BCE dans l’exercice de ses pouvoirs de surveillance, et notamment les décisions de sanction. Ce réexamen administratif interne porte sur la conformité formelle et matérielle des décisions en question au règlement.
Cette Commission administrative de réexamen se compose de cinq membres qui ne font pas partie du personnel de la BCE ni d’une autorité de contrôle nationale, et dont la désignation est soumise à certaines conditions prévues par le règlement MSU. Ils doivent offrir des garanties d’honorabilité, avoir la qualité de ressortissant d’un État membre de l’Union européenne et attester des connaissances et de l’expérience professionnelles requises, y compris d’une expérience en matière de contrôle bancaire d’un niveau suffisamment élevé dans le domaine de la banque ou d’autres services financiers. Les membres de la Commission administrative de réexamen ne sont liés par aucune instruction et agissent en toute indépendance.
Une demande de réexamen peut être introduite par toute personne physique ou entité morale contre une décision de la BCE dont elle est destinataire ou qui la concerne directement et individuellement. La demande doit être motivée et présentée par écrit auprès de la BCE dans un délai d’un mois à compter, selon les cas, de la date de notification de la décision à la personne qui demande le réexamen ou du jour où celle-ci en a eu connaissance. Si l’introduction d’une demande de réexamen n’a pas d’effet suspensif, la Commission administrative de réexamen peut proposer au conseil des gouverneurs la suspension de la décision litigieuse pendant la durée de la procédure de réexamen.
Après avoir statué sur la recevabilité de la demande de réexamen, la Commission administrative de réexamen émet un avis non contraignant, au plus tard deux mois après la réception de la demande, et renvoie le dossier au conseil de surveillance prudentielle en vue de l’élaboration d’un nouveau projet de décision. Le conseil de surveillance prudentielle soumet un nouveau projet de décision au conseil des gouverneurs qui est réputé adopté à moins que celui-ci ne s’y oppose dans un délai maximal de dix jours ouvrables. La nouvelle décision abroge la décision initiale et la remplace par une décision dont le contenu est identique ou par une décision modifiée.
Il est à noter qu’une demande de réexamen d’une décision de sanction par la Commission administrative de réexamen de la BCE ne porte pas atteinte au droit de former un recours juridictionnel devant la Cour de justice de l’Union européenne conformément aux dispositions des traités.
