Dans le cadre de ce que l’on appelle la « nouvelle gestion publique » (NGP), il existe aujourd’hui une tendance forte à rapprocher les finances publiques des finances privées. Notre double expérience dans la finance du secteur privé et dans celle du secteur public nous conduit pourtant à porter un regard critique quant aux méthodes adoptées par la majorité des gouvernements pour la présentation de leurs comptes.
Poussant aussi loin que possible la similitude entre comptes privés et publics, nous avons deux objectifs majeurs : un souci de transparence démocratique, qui se traduit par l’application d’une même grille de lecture simple à la portée de tous ceux « qui savent lire un bilan », et la mise en place d’un outil d’analyse financière et comptable de niveau plus scientifique, s’adressant aux
I. La disponibilité et l'exploitation des informations
La disponibilité des informations
Pour un simple citoyen armé d’un bon outil Internet à haut débit, un effort évident a été accompli par les administrations publiques pour améliorer leur politique de communication. Aussi trouve-t-on sur la toile, même si cela exige parfois quelques tâtonnements, les données financières de tel ou tel État ou de telle ou telle collectivité.
De leur côté, les organismes internationaux ou de statistiques (FMI, Eurostat ou Insee) participent largement à ce mouvement de transparence, mettant à la disposition de celui qui veut bien les consulter des tableaux et des études détaillées des finances publiques pour quasiment tous les pays.
En France…
Considérons par exemple les comptes de l’agglomération tarbaise, chef-lieu du département des Hautes-Pyrénées, pour l’année 2010 (voir Encadré 1). Agréable à regarder, le document affiche les postes de recettes et de dépenses clairement exposés, permettant de bien distinguer chaque élément. Mais est-il pour autant suffisant pour analyser les équilibres du budget ? Est-il vraiment compréhensible et exploitable ?
Au niveau national et international, nous trouvons sur le site Internet d’Eurostat, l’organisme européen de statistique, les états financiers des administrations publiques des pays d’Europe. Leur présentation est claire, uniforme : les recettes d’abord, les dépenses ensuite, comme le montre l’exemple des comptes consolidés des administrations publiques françaises présentés dans le rapport d’Eurostat. De son côté, l’Insee fait elle aussi des efforts de présentation.
…et à l’étranger
Pour d’autres pays, les présentations disponibles sur Internet divergent quelque peu : d’autres rubriques ou postes de recettes et de dépenses, un vocabulaire un peu différent. Même si cela reste un peu plus difficile à obtenir pour certains États, Internet a été mis à profit et, aujourd’hui, la grande majorité des pays jouent la transparence budgétaire, adoptant un modèle de présentation plus ou moins identique.
L’Open Budget Index
Il existe du reste un indicateur qui calcule le degré de transparence des comptes publics, l’Open Budget Index, qui donne une note sur une échelle allant de 0 à 100. Ainsi la France était, en 2006, placée en première place du peloton de tête, si l’on en croit le graphique ci-dessous proposé par le
Les limites des analyses à partir des données publiées
Toutefois, ces données sont-elles rapidement compréhensibles en l’état ? La sincérité des comptes publics étant acquise – puisque ces derniers font l’objet d’un audit et en France notamment, d’une certification de la Cour des Comptes –, les présentations donnent-elles une idée fidèle, comme disent les contrôleurs de comptes et les auditeurs, des enjeux budgétaires, des objectifs et des résultats, de la qualité de la gouvernance et de la maîtrise des équilibres ?
Revenons par exemple sur les comptes de la ville de Tarbes, présentation largement similaire à celle utilisée par les autres collectivités territoriales. Il existe tout d’abord un problème de compréhension de la terminologie adoptée. Des termes comme «
Les recettes totales, soit 53 279 148 euros, sont exactement égales au montant des dépenses totales. Ce budget apparaît donc comme parfaitement équilibré et maîtrisé… sauf que les recettes incluent étonnamment un emprunt de 4 749 804 euros, contracté sans doute durant l’année budgétaire. Quant aux dépenses, elles englobent des annuités de dettes de 3 979 228 euros, sans préciser quelle part revient au remboursement des emprunts et celle qui incombe au paiement des intérêts. L’emprunt est-il donc une recette ? Son remboursement peut-il être considéré comme une charge ? Pour l’administré néophyte sans doute, puisque la collectivité territoriale l’annonce. Pour celui qui a quelques notions de comptabilité, certainement pas !
Les présentations d’Eurostat ou de l’Insee pour la France sont plus claires (voir Encadré 3). Les dépenses ne prennent fort heureusement pas en compte les remboursements de dettes, et indiquent bien le montant du solde budgétaire, un déficit en l’occurrence. Eurostat fournit aussi le mode de financement du déficit et la situation de la dette globale des administrations publiques. Est-ce suffisant pour se faire une opinion solide de la qualité de la gouvernance publique ?
II. Les grands principes de l'analyse financière dans le secteur privé
Disponibilité et exploitation des informations dans le secteur privé
Le bilan annuel de toute société privée est disponible auprès du Registre de commerce où il doit obligatoirement être déposé pour des raisons de transparence et de protection vis-à-vis des tiers. Mais plus facilement encore, le rapport annuel des sociétés cotées en Bourse est disponible sur Internet.
Examinons, par exemple, le bilan de la société Renault. Le document PDF préparé avec soin, contient de belles images et un compte rendu de gestion qui explique les évolutions constatées durant l’année ainsi que les prévisions à venir. Se trouve également un tableau (voir Encadré 4) qui présente le compte de résultat de l’entreprise, du chiffre d’affaires (CA) jusqu’au résultat final (notons la perte déclarée en 2009), en passant par les différents soldes intermédiaires de gestion, marge opérationnelle, résultat d’exploitation, résultat financier… En prenant d’autres exemples, nous constatons l’usage au niveau international de langages communs, de normes comptables standard, de modes de présentation des comptes homogènes.
L’exploitation des données
Qu’en est-il de l’exploitation possible de ces données ? Certes, on le sait, ces présentations ne sont pas une panacée et la certification des comptes, même dirigée par des auditeurs de renom, peut cacher des zones d’ombre, comme l’ont prouvé les comptes d’Enron ou, avec plus d’actualité, les comptes des banques avec la crise des subprime et la déroute de Lehman Brothers, en septembre 2008.
Il n’empêche que, à quelques manipulations et dissonances près – mais on peut penser que la Bourse finira toujours par juger toute fausse déclaration ou toute infidélité à la sincérité des comptes –, il est possible de se faire une opinion sur la gestion d’une société quelle que soit sa taille, qu’elle soit cotée en Bourse ou non, qu’elle soit une holding multinationale ou une petite Sarl gérant la boutique du coin.
Bref, la présentation actuelle des comptes d’une société permet l’exploitation et l’analyse des données quand il s’agit de mieux cerner les enjeux (performances économiques, qualité de la gestion, équilibres budgétaires et stabilité financière) et ceci avec un minimum de bagage comptable et de logique.
Analyse de l'équilibre financier : le bilan
Habituellement, les comptes d’une entreprise du secteur privé se présentent comme suit : un rapport annuel qui commence avec le mot du président et se termine avec les données financières de l’année composées du bilan, du compte de résultat et des annexes.
La partie haute du bilan intéresse au premier chef les analystes et actionnaires qui y trouvent les éléments de stabilité et de pérennité de l’entreprise ou à l’inverse un risque de faillite éventuel. Comment ? En posant comme principe qu’aucune situation de crise de liquidités à court terme ou à long terme ne doit mettre en péril la société. Il en résulte deux obligations qui se comprennent aisément :
Le
Le financement à long terme doit être stable, basé sur le principe d’équilibre entre les efforts financiers des actionnaires et ceux des banques. Le ratio dette long terme/fonds propres doit par conséquent être inférieur ou égal à un. Les dettes à long terme ne doivent pas représenter plus d’une fois les fonds propres, les banquiers exigent que les actionnaires participent au moins autant qu’eux au financement des ressources financières nécessaires.
L’analyste financier va ainsi juger les choix du management quant à l’adéquation entre l’outil d’exploitation et son financement (voir Encadré 5).
Analyse de l'exploitation : le compte de résultat
La deuxième partie de l’analyse financière porte sur l’exploitation de l’outil de travail, ses performances économiques et la qualité de la gestion du management. C’est le compte de résultat qui enregistre les recettes (à droite) excédant (ou non) les dépenses (à gauche), ce qui laisse un solde positif ou négatif, un excédent (ou un déficit) des recettes sur les dépenses équivalant au résultat net final.
Les soldes intermédiaires de gestion
Afin de juger des performances économiques de la société et de la qualité de son management, les analystes financiers ont l’habitude de décomposer le compte de résultat en soldes intermédiaires de gestion. Retenons celui qui arrête les recettes aux seuls produits d’exploitation relatifs à l’activité de l’entreprise, et les dépenses aux seules charges d’exploitation, autrement dit avant l’incidence des éléments financiers, produits des placements ou charges d’intérêt – qui ne relèvent, somme toute que du choix du mode de financement de l’activité et de l’outil de travail et non des choix de gestion de l’activité –, et avant les éléments exceptionnels – qui ne concernent pas l’activité normale de l’entreprise.
Ce résultat d’exploitation ou résultat opérationnel se nomme familièrement REX (ou, pour les Anglo-Saxons, Earnings Before Interest and Taxes – EBIT). Il représente les performances du modèle économique de l’entreprise, autrement dit la qualité de sa gestion et la pertinence de maintenir ou non son activité avec un outil de production donné. Il va donc de soi que ce solde doit être positif, sauf accident conjoncturel, à défaut de quoi l’entreprise ferait mieux de mettre la clé sous la porte…
III. Adaptation et application de l'analyse financière aux comptes publics
Une présentation des comptes publics sur le modèle de ce qui se fait dans le privé peut-elle améliorer la lisibilité de la gestion d’un gouvernement… et donc sa critique ?
L’exercice suivant consistera donc à proposer, comme dans le privé, une forme de présentation selon un modèle unique, de façon à ce que l’analyse financière puisse, comme pour la société Renault, tirer des conclusions quant à la qualité de la gestion, des performances économiques et de l’équilibre financier d’un État – nous ne parlerons pas de « pérennité », tout le monde s’accordant à dire qu’en l’occurrence, un État n’a pas de durée de vie limitée.
Cette approche, conforme à l’esprit actuel de bonne gouvernance des administrations publiques et de responsabilisation croissante des fonctionnaires basée sur les notions de performance et de gestion axée sur le couple objectifs/résultats, n’aurait pu se faire que partiellement il y a quelques années. En effet, depuis peu, les comptables nationaux nous fournissent un outil extrêmement précieux : un bilan annuel, autrement dit une situation des avoirs et des engagements publics au 31 décembre de chaque année.
Ainsi, les lignes qui suivent proposeront une présentation des comptes publics conforme, après retraitement des données, à celle du privé, avec :
- une approche analytique du budget ou compte de résultat avec les soldes de gestion intermédiaires et les taux de marge ;
- une approche du bilan des administrations publiques avec les ratios de stabilité financière ;
- enfin, le tableau de financement qui concentre et répercute les résultats de l’année en flux financiers et leur impact sur la dette et la trésorerie.
Le budget ou compte de résultat des administrations publiques
Vue d’ensemble
Introduction à l'entreprise « État »
En premier lieu, il convient de préciser que le mot État est utilisé ici sous sa forme « consolidée », autrement dit intégrant, telle une « holding publique », l’ensemble des satellites ou administrations d’un pays rattachés au secteur public : les organismes divers d’administration centrale (dont l’État lui-même), les administrations publiques locales (collectivités locales et autres services locaux) et les administrations de
Par commodité, et parce que la France, pays doté d’une implication largement étendue du secteur public, est un cas d’école idéal, la suite de cette présentation se penchera plutôt sur les comptes des administrations publiques françaises.
Ensuite, et pour entamer une approche avec le secteur privé, les produits et services offerts par cette entreprise de type très particulier pourraient être regroupés, comme pour une société commerciale, par lignes de produits dénommées ici « missions de l’État ». Chaque citoyen étant le client final de ces prestations, il est intéressant de les parcourir. Ainsi, en France par exemple, ces lignes de produits/services ou missions (régaliennes et autres) ont été classées en 2010 (voir Encadré 6), non pas par ordre des meilleures « recettes »
Cataloguer l’entreprise « État »
Ceci étant posé, le premier pas d’un analyste financier du privé est de considérer le secteur d’activité de l’entreprise analysée. S’agit-il du secteur primaire (agriculture et mines), secondaire (industries) ou tertiaire (services) ? Il semble logique de classer l’État dans le secteur des services autrement dit le secteur tertiaire même si ses activités touchent largement le domaine des travaux publics.
Il s’agit ensuite de cataloguer l’entreprise « État » parmi les valeurs cycliques ou défensives, selon le degré de sensibilité de son CA à la conjoncture et aux fluctuations du cycle économique, autrement dit du PIB. Des secteurs comme l’hôtellerie, l’industrie lourde ou les compagnies aériennes (Accor, Air France…) sont classés comme cycliques, alors que la pharmacie, l’agroalimentaire ou les services aux collectivités (Essilor, L’Oréal…) sont considérés non cycliques ou défensifs.
Concernant les administrations publiques françaises, les statistiques d’Eurostat des trois dernières années (2008, 2009 et 2010) montrent que les recettes totales ou « chiffre d’affaires – CA » évoluent toujours dans le même sens et presque dans les mêmes proportions que le PIB. L’État peut donc être qualifié de première entreprise cyclique du pays. Ses recettes (somme des revenus, impôts, taxes, contributions et cotisations sociales…) sont, comme celles de toute autre entreprise « cyclique » (automobile, aéronautique…), fortement liées au cycle économique (croissance, décroissance, récession…).
Présentation des comptes
L’évolution des recettes
La question qui se pose ensuite est la suivante : l’entité analysée connaît-elle une croissance modérée de son CA ou tourne-t-elle plutôt à plein régime, avec une croissance à deux chiffres ? En se reportant aux données statistiques d’Eurostat (voir Encadré 7), les recettes des administrations publiques françaises ont connu sur les trois dernières années une croissance molle de 2 à 3 % ponctuée d’une baisse en 2009. Ce ne sont pas là les caractéristiques d’une « valeur de croissance » (growth) mais plutôt celles d’une entreprise dont l’activité tourne à maturité, qualifiée de « valeur de fond de portefeuille » ou « value » par les gérants de fonds.
D’autres pays, que l’on appelle « émergents », présenteraient certainement des profils de start-up avec des taux de croissance de recettes publiques à deux chiffres.
L’évolution des dépenses
Enfin, et avant d’aller plus loin dans le détail des performances économiques de l’entité étudiée, il est intéressant de se pencher, à ce stade, sur l’évolution des dépenses. Notons tout d’abord qu’en comptabilité nationale, la valeur des services publics est évaluée à leur coût de production (salaires des enseignants, des infirmières, etc., produisant ces services publics) et la valeur des transferts sociaux au montant des transferts, même si la question peut être posée de savoir si les services privés d’éducation et de santé ne coûtent pas souvent plus cher que les services correspondants dans le secteur public, et souvent pour une qualité moindre.
Cette précision étant fournie, qu’en est-il des dépenses ? Suivent-elles ou non la même évolution que les recettes ? Baissent-elles plus amplement en temps de crise pour ne remonter que lentement quand la conjoncture est favorable ? Autrement dit, peut-on déceler déjà au stade des grandes masses et avant la recherche de tout solde la qualité de la gestion à travers une maîtrise des dépenses ?
Les observations concernant celles des administrations publiques françaises ne sont guère favorables. Se référant aux données d’Eurostat, le tableau ci-dessous (voir Encadré 8) montre que les dépenses ont augmenté plus vite que le PIB en 2008 et continuent d’augmenter en 2009, alors que le PIB décroît !
La gestion de l’entreprise « État » serait-elle difficile à maîtriser, les charges dérapant régulièrement ? Peut-on imputer cet état à tel ou tel poste de dépenses ? Si nous examinons le détail des dépenses des administrations publiques françaises en 2009 (voir Encadré 9), tous les postes importants sont concernés. Les rémunérations salariales sont les plus sages, pourrait-on dire, avec seulement une augmentation de 2,83 % ; suivent les transferts sociaux
L’augmentation des prestations sociales
Pourquoi ? Des réponses se trouvent dans le rapport de l’Insee 2011, concernant par exemple l’augmentation des prestations sociales : « les dépenses des administrations de sécurité sociale accélèrent en 2009. Les prestations chômage s’accroissent fortement (+16,8 %), avec l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi. Revalorisées, les prestations familiales progressent de 3 % en 2009. Seules les prestations vieillesse ralentissent en 2009. La durée de cotisation pour bénéficier d’une retraite à taux plein a en effet été allongée et les conditions de départ en retraite anticipée ont été durcies. »
En effet, même si des coupes budgétaires peuvent être trouvées dans les dépenses de fonctionnement, il est clair que les postes de dépenses sociales ou les interventions (plan de relance) augmentent quand les choses vont mal… alors que les recettes baissent. L’État doit fournir en temps de crise une « activité » accrue pour une rémunération moindre… Il n’existe pas d’échappatoire comme le soulignent si bien Thomas Piketty, Camille Landais, Emmanuel Saez dans leur ouvrage
Présentation des comptes publics
L’analyse financière du « compte État » considéré comme une entreprise peut être poussée plus en avant, en regroupant pour commencer les informations selon une présentation qui réponde à des normes standard de clarté et de compréhension. Cela se fait selon un tableau en double partie, établi sur la base des informations fournies par l’Insee et correspondant à un compte de résultat simplifié (voir Encadré 10). L’avantage de ce tableau est de faire ressortir d’un simple coup d’œil l’équilibre général du budget des administrations publiques, bien mieux et de façon plus transparente que le camembert bigourdan de Tarbes. Le résultat net de l’entreprise France est déficitaire de 144,3 milliards d’euros, chiffre qui équivaut exactement au déficit annoncé du budget des administrations publiques en 2009.
Retraiter les données reste incontournable
Cette présentation est cependant incorrecte, du moins pour les professionnels du secteur privé. Aucun expert-comptable ou commissaire aux comptes n’accepterait de certifier la régularité et la sincérité de comptes ainsi présentés ! En effet, le compte de résultat d’une entreprise distingue un investissement d’une charge de fonctionnement. Un investissement est l’acquisition d’un outil de production ou de travail, bien durable utilisé sur une longue durée (au moins 1 an). Par convention, il est donc d’usage d’étaler cette charge importante sur le nombre d’années d’utilisation du bien – à travers ce que l’on appelle les « amortissements » –, de même qu’il est prudent et sage de le financer avec des capitaux stables de même durée de vie et non pas en y consacrant une part des recettes de l’année ou en le finançant avec des emprunts de courte échéance. C’est pourquoi, en Europe comme partout ailleurs dans le monde, les comptables du secteur privé excluent du compte de résultat le poste « investissement ».
Or les dépenses publiques, comme constaté dans les comptes de la France, intègrent systématiquement les investissements dénommés aussi
Un travail de retraitement des données est donc incontournable si l’on veut adopter l’approche utilisée dans le secteur privé. L’analyste dressera donc un nouveau compte de résultat conforme au tableau ci-dessous (voir Encadré 11) qui n’intègre plus dans les dépenses celles relatives à la FBCF des administrations françaises en 2009 (63,9 milliards d’euros) ; de même pour les autres acquisitions nettes d’actifs non financiers (3,5 milliards d’euros). Le déficit ou la perte en sont réduits d’autant, mais le résultat net de l’entreprise France reste néanmoins déficitaire, passant de -144,3 milliards à -76,9 milliards d’euros.
Les soldes intermédiaires de gestion dans le secteur public
À présent que le budget du secteur public commence à ressembler à un compte de résultat d’une entreprise privée, une décomposition en soldes intermédiaires de gestion peut être tentée. Les notions de valeur ajoutée (marge brute) ou d’
L’Insee a bien abordé le problème (voir Encadré 12). Sa présentation est cependant difficile à exploiter et la richesse des termes employés nécessite certainement la présence d’un comptable national fournissant les explications nécessaires.
Le Résultat de l’action publique (RAP)
L’analyse peut commencer au niveau de REX (EBIT), le résultat d’exploitation, autrement dit le solde entre recettes d’exploitation et dépenses d’exploitation, avant le paiement des intérêts (et les dépenses d’investissement – FBCF). Il s’agit en fait de déterminer les performances avant le coût entraîné par le choix de financement de l’outil de travail. Les comptes seraient-ils équilibrés en 2009 avant d’avoir rémunéré le stock de dettes, soit 45,6 milliards d’euros d’intérêts ?
Prenant acte du fait que l’entreprise « France » n’est quand même pas une société comme les autres, EBIT pourrait être débaptisé pour l’adapter à une lecture citoyenne, conforme à la nature de cette holding volumineuse que sont l’État et ses diverses ramifications. Cette holding produit un ensemble de services publics dans le cadre des différentes missions. Elle s’autorise en outre à intervenir dans la vie économique en redistribuant ici ou là une manne ponctionnée sur les contribuables. Enfin, elle prend en charge les prestations sociales, financées normalement par les cotisations sociales.
Dans l’hypothèse cependant d’une démocratie, c’est bien un contrat social (les statuts de l’entreprise) qu’il s’agit de respecter en recherchant, quelle que soit l’idéologie des dirigeants à la tête de l’État, la satisfaction et le bien-être des citoyens-actionnaires.
Pour ces diverses raisons, il est préférable de nommer ce solde de gestion RAP (Résultat de l’action publique, en anglais PAR – Public Activities Result). Ce RAP ne tenant pas compte du mode de financement puisqu’il se construit avant toute incidence des charges ou produits financiers (voir Encadré 13), il pourrait être rapproché de l’excédent primaire des économistes, sauf que le RAP ne prend pas en compte les investissements (FBCF). Le RAP ne donne d’informations que sur les équilibres ou performances rattachés aux activités « normales » de l’État (missions de service public, redistributions, interventions…). Les choix de financement de l’outil « État » se refléteront plus loin, dans le solde « résultats financiers ».
L’analyse financière confirme bien le fait que l’année 2009 fut exécrable : le RAP est lui aussi déficitaire, même si le chiffre est moindre, soit 31,3 milliards d’euros.
Le traitement des éléments exceptionnels
Une question se pose cependant : est-il équitable vis-à-vis des dirigeants de considérer le plan de relance de 2009 (
L’une des missions du gouvernement listée en début d’analyse mentionne cependant clairement le « plan de relance » comme étant l’une des activités de l’État. Du reste, il est admis depuis Keynes que ceci rentre dans le cadre des politiques budgétaires contracycliques que peut adopter un gouvernement quand il faut soutenir l’économie et la croissance…
Il n’empêche que des éléments exceptionnels existent, comme par exemple une privatisation ou une cession de patrimoine, vente de terrain ou d’immeuble. Ces produits sont fréquents durant l’année budgétaire et sont inclus dans les recettes. Or les informations en la matière manquent. Il est pourtant certain que, pour adapter totalement cette approche à celle du privé, il faudrait exclure du RAP tout élément exceptionnel de ce genre.
Le RAP en Allemagne et en Italie
L’étude de l’évolution du RAP français sur plusieurs années ainsi que la comparaison avec celui d’autres pays s’imposent pour vérifier la cohérence de la démarche. Se basant sur les données d’Eurostat, l’évolution du RAP en France peut être dressée (voir Encadré 14). Celle-ci montre que le RAP n’a pas toujours été déficitaire. Excédentaire en 1996 (35 milliards), 2000 (67 milliards), 2007 et 2008 (respectivement 63,7 et 57,6 milliards d’euros), il n’est déficitaire que depuis 2009.
Le RAP n’a cependant pas vocation à être déficitaire. Les données d’Eurostat permettent de calculer le RAP allemand et de déduire que la gestion des finances publiques est plus rigoureuse outre-Rhin : même en pleine crise de 2009, le RAP des administrations publiques allemandes est resté excédentaire, s’établissant à +22,4 milliards d’euros, à comparer avec le RAP de 2009, déficitaire en France avec -31,3 milliards. Pourtant cela ne fut pas toujours le cas : 1996 fut une année de bonne gestion pour la France, avec un RAP supérieur à celui de l’Allemagne, +35 milliards d’excédent en France, légèrement mieux que le RAP allemand de +33,7 milliards.
Qu’en est-il des finances publiques italiennes ? Le RAP de nos voisins transalpins apporte la preuve d’une gestion budgétaire équilibrée avant la charge des intérêts, même en 2009 et 2010. Malgré un niveau d’endettement préoccupant, il reste en 2009 excédentaire, s'établissant à
Cependant, comme l’indique le tableau calculant le RAP pour l’ensemble des 27 pays d’Europe, les mauvaises performances de la France sont conformes à celles de l’UE, affichant elles aussi un indicateur déficitaire en 2009 et 2010.
Certes, le REX (ou EBIT) est, dans le privé, très rarement déficitaire, sauf à mettre gravement en péril la poursuite de l’activité de l’entreprise. Les économistes s’accordent à dire que le symptôme le plus alarmant de déséquilibre des finances publiques est celui d’un pays qui finance un solde primaire déficitaire par la dette. Le RAP (avant charge de la dette, mais aussi avant FCBC) semble pourtant plus pertinent et si une règle d’or antidéficit devait être votée un jour, peut être serait-il nécessaire de bien spécifier de quel solde il s’agit. De fait, il est important que le RAP soit toujours positif quelle que soit la gravité de la situation, comme ultime garde-fou pour protéger les citoyens-contribuables contre toute tentation de laxisme abusif.
Le niveau idéal du RAP
Quel serait le niveau idéal du RAP ? Un RAP normatif devrait au minimum couvrir la charge nette d’intérêts (charges d’intérêts diminuées des intérêts reçus) ainsi que les investissements. En l’absence de tout autre élément exceptionnel, le résultat final serait ainsi égal à zéro. Mais puisqu’il existe un consensus des économistes pour tolérer un déficit final inférieur à 3 % du PIB (critère de Maastricht), ce RAP normatif pourrait être compris dans une fourchette dont les valeurs extrêmes seraient :
- fourchette haute (le résultat net est égal à zéro) : RAP = intérêts nets +investissements ;
- fourchette basse (le résultat net est égal à -3 % du PIB) : RAP = intérêts nets +investissements -déficit maximum toléré, soit 3 % du PIB.
Le résultat financier
Le résultat financier est le solde entre les charges financières qui rémunèrent les emprunts contractés auprès des financeurs et les produits financiers qui rémunèrent les placements. Dans le privé, ce solde est comparé à REX (EBIT). EBIT doit être plusieurs fois supérieur aux frais financiers afin de ne pas mettre en péril l’entreprise par un endettement excessif, en dépit d’une exploitation bénéficiaire. Il est donc important d’analyser l’évolution du ratio EBIT/frais financiers sur au moins trois exercices. EBIT doit rester supérieur à 3 fois les frais financiers. En-deçà, le ratio est jugé alarmant !… Dans le cas des finances publiques en général, de combien de fois le RAP (équivalent du REX ou EBIT) est-il supérieur aux charges nettes d’intérêts ? (voir Encadré 15)
En France (et en Europe) jusqu’en 2008 et en Allemagne jusqu’à 2010, le poids des intérêts est, selon la logique qui est celle du secteur privé, alarmant ! En effet, le RAP n’est jamais supérieur à 3 fois la charge nette d’intérêts, alors que le résultat opérationnel 2010 d’ASF (Autoroutes du Sud de la France), par exemple, représente 3,4 fois les intérêts du groupe autoroutier, pourtant très gourmand en capitaux et supportant un fort endettement.
Globalement pour les administrations publiques européennes, le ratio est compris entre 0,9 et 1,7 fois, selon les années. Le RAP ne couvrirait pas systématiquement le paiement des intérêts. Les ratios 2009 et 2010 pour l’Europe des 27 pourraient même être qualifiés de « dramatiques », avec des chiffres inférieurs à zéro.
Le niveau souhaitable de RAP/intérêts
Pour calculer le niveau souhaitable de RAP/intérêts, ce ratio devrait être calculé sur la base du RAP normatif, autrement dit une valeur du RAP qui induit un équilibre budgétaire strict, ou bien RAP normatif (-3) qui aboutit à un déficit égal à 3 % du PIB (critère de Maastricht) (voir Encadré 16). La valeur du ratio RAP normatif (-3) fluctue entre 1 et 2 ; autrement dit, une valeur du RAP supérieur à 1,5 fois la charge nette d’intérêts serait le signe d’une certaine maîtrise du financement net de l’activité publique (dettes brutes diminuées de la trésorerie) et de son impact sur le budget. Un ratio égal ou supérieur à 1,5 serait le premier signe de soutenabilité budgétaire de la structure financière. Il permet de se prononcer une première fois sur l’excès ou non d’endettement, compte tenu du compte de résultat de l’entreprise « État ».
Ainsi, pour la France, le niveau du RAP réel a été annonciateur de crise, chutant de 1,5 en 2000 à 1,25 en 2007 puis à 1,02 en 2008 avant de devenir négatif en 2009 et 2010, le budget ne pouvant plus supporter la rémunération des dettes.
Le résultat net
S’agissant du solde final, le résultat net, une norme d’orthodoxie financière existe déjà, établie par les critères de Maastricht imposant une règle concernant le déficit
Les taux de marge du « compte de résultat » public
Dans le privé, les soldes sont toujours rapportées au CA (total des recettes) pour obtenir ainsi les taux de marge (soldes exprimés en pourcentage du CA). Dans le secteur privé, le REX ou EBIT, équivalent du RAP, varie dans une fourchette qui fluctue entre 3 et 6 % du CA. Pourtant, dans le secteur public, les économistes suivent une tout autre logique : ils ont l’habitude de rapporter les soldes budgétaires (déficit ou déficit primaire) au PIB, agrégat des comptes nationaux qui équivaut à la production interne des biens et services de l’ensemble des agents économiques de la nation (ménages, entreprises et administrations publiques). Certes, le rapport au PIB est plein d’enseignement quant à l’impact de la politique d’un gouvernement sur la vie économique du pays, mais le fait de ne pas comparer les dépenses ou les soldes de gestion au CA (total des recettes publiques) ne génère-t-il pas une sorte de déresponsabilisation de l’entreprise État ? Ne faut-il pas prendre des décisions et agir selon le montant des ressources propres et non sur celles du pays en entier ? Il est vrai qu’il existe une forte corrélation entre PIB et le total des recettes des administrations publiques. Il n’empêche que la démarche nous semble inappropriée ou du moins incomplète. Citons Paul Jorion : « En bonne logique, en effet, les dépenses devraient être comparées aux rentrées, et par conséquent aux recettes de l’État. Mais en 1945 – époque où a été instauré l’usage de parler du déficit en points de PIB –, la plupart des nations se trouvaient dans une situation économique catastrophique, leurs recettes étaient impossibles à évaluer et on a préféré mesurer leur dette publique par rapport à leur potentiel économique, comptant que ce dernier ne tarderait pas à se matérialiser avec le retour de la paix. » Plus de 65 années plus tard, ne serait-il pas temps de changer cela ? Sans hésiter, un analyste financier rapporterait quant à lui les soldes publics au total des recettes (voir Encadré 18). Mais il est certes moins agréable pour un gouvernement d’afficher un pourcentage du déficit rapporté au total des recettes (-15,41 % en 2009 !) plutôt qu’exprimé en
Qu’en est-il du RAP français ? Il a atteint en 2000 un score honorable de 9,27 % du total des recettes, puis 6,77 % en 2007 (pour l’Allemagne, respectivement 7,42 % et 9,47 %, et pour l’Europe, 4,91 % et 9,37 %), pour se dégrader à partir de 2009. Or il est admis dans le privé qu’un REX (ou EBIT) est jugé satisfaisant lorsqu’il atteint un niveau de 10 % du CA. Le RAP français ayant frôlé ce niveau en 2000, l’analyste conclut sans hésiter que le pays était bien géré et qu’un investisseur actionnaire/citoyen potentiel aurait pu à l’époque acheter une « action France ». Le taux de marge sur le RAP serait ainsi un bon indicateur de gestion du secteur public, comme il l’est pour une entreprise. En se basant sur le RAP normatif et sur un nombre suffisant d’observations, l’analyste conclut qu’une fourchette allant de 4 à 12 % du total des recettes serait le niveau souhaitable pour le RAP dans des pays considérés comme développés.
