Cette proposition d’analyse nouvelle des finances publiques est fondée sur deux progrès majeurs à l'œuvre ces dernières années :
- une volonté affirmée des pouvoirs publics d’introduire, comme dans le secteur privé, les instruments d’une gestion axée sur les résultats et la performance ;
- une comptabilité publique non plus de caisse, mais d’engagements, accompagnée de comptes patrimoniaux et bilanciels.
La disponibilité des informations et leur exploitation
Pour tout citoyen armé d’un simple outil Internet, un effort a déjà été accompli par les administrations publiques pour améliorer leur politique de communication. Aussi trouve-t-on facilement sur la toile les données financières de nombreux États et collectivités. De leur côté, les organismes internationaux ou de statistiques (FMI, Eurostat, INSEE…) participent largement à ce mouvement de transparence et mettent à la disposition de tous maints tableaux et études détaillées sur les finances publiques de tous les pays ou presque. Enfin, en grande majorité, les pays eux-mêmes jouent la transparence budgétaire et adoptent, pour leurs présentations sur Internet, des modèles plus ou moins identiques. Il existe d’ailleurs un indicateur qui calcule le degré de transparence, l’Open Budget Index, sur une échelle de 0 à 100. En 2006, selon un classement du PNUD (voir Encadré 1), la première place en termes de transparence budgétaire revenait à la France.
Mais de telles données sont-elles rapidement compréhensibles en l’état ? Les présentations donnent-elle une image fidèle, comme disent les auditeurs, des enjeux budgétaires, des objectifs et des résultats de l’action publique, mais aussi de la qualité de la gouvernance et de la maîtrise des équilibres ?
Les principes de l’analyse financière dans le secteur privé devraient pouvoir s’appliquer aux comptes publics, ce qui améliorerait la lisibilité de la gestion d’un gouvernement... et sa critique, à condition d’avoir une présentation similaire à celle que consentent les entreprises.
Le Budget ou compte de résultat des administrations publiques
Ainsi, l’analyse financière du « compte État » considéré comme une entreprise peut être faite selon un tableau en double partie (voir Encadré 2), établi sur la base des informations fournies par l’INSEE et correspondant à un compte de résultat simplifié.
Dans ce tableau, le résultat net de l’entreprise France est négatif de 144,3 milliards d’euros, chiffre qui équivaut exactement au déficit du budget des administrations publiques en 2009. Cependant, les comptables du secteur privé excluent du compte de résultat le poste « investissement ». Or les dépenses publiques, comme constaté dans les comptes de la France, intègrent systématiquement les investissements, dénommés aussi
Le résultat de l’action publique (RAP)
Dès lors que le budget du secteur public commence à ressembler au compte de résultat d’une entreprise privée, une décomposition en soldes intermédiaires de gestion peut être tentée.
Le résultat d’exploitation (REX ou
Ce solde de gestion (REX/EBIT pour une société) pourrait se nommer RAP (résultat de l’action publique) ou, si l’on veut sacrifier à la mode anglo-saxonne,
Quel serait le niveau idéal du RAP ?
Dans le privé, le REX (ou EBIT) est très rarement déficitaire, sauf à mettre gravement en péril la poursuite de l’activité de l’entreprise. De fait, il serait important que le RAP soit toujours positif, quelle que soit la gravité de la situation, comme ultime garde-fou pour protéger les citoyens-contribuables.
Un niveau « normatif » du RAP peut être déterminé : il couvrirait au minimum la charge nette des intérêts (charges d’intérêts diminuées des intérêts reçus), ainsi que les investissements (FBCF).
- fourchette haute (le résultat net est égal à zéro) : intérêts nets +investissements
- fourchette basse (le résultat net est égal à -3 % du PIB, critère de tolérance de Maastricht) : intérêts nets +investissements –déficit maximum toléré.
Le résultat financier, annonciateur de la crise
Le résultat financier est le solde entre les charges financières qui rémunèrent les emprunts contractés auprès des financeurs et les produits financiers qui rémunèrent les placements. Dans le privé, ce solde est comparé à REX/EBIT. EBIT doit êtretrois fois supérieur aux frais financiers afin de ne pas mettre en péril l’entreprise par un endettement excessif, en dépit d’une exploitation bénéficiaire. En deçà, le ratio est jugé alarmant !
Dans le cas des finances publiques, le RAP n’est jamais supérieur à trois fois la charge nette d’intérêts, ni en France ni en Europe. Globalement, pour les administrations publiques européennes, le ratio est compris entre 0,9 et 1,7 fois, selon les années. Le RAP ne couvre pas le paiement des intérêts. Les ratios 2009 et 2010 pour l’Europe des 27 pourraient être qualifiés de « dramatiques », avec des chiffres négatifs. Pour la France, le niveau du RAP a été annonciateur de crise, chutant de 1,5 en 2000 à 1,25 en 2007 puis à 1,02 en 2008, avant de devenir négatif en 2009 et 2010, le budget ne pouvant plus supporter la rémunération des dettes (voir Encadré 4).
Le résultat net encadré par les critères de Masstricht
S’agissant du solde final, le résultat net, une norme d’orthodoxie financière existe, établie par les critères de Maastricht qui imposent une règle concernant le déficit public, autrement dit l’équivalent du résultat net : « le rapport entre déficit public et PIB doit être inférieur à 3 %, à moins que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire ou que le ratio ait diminué de manière substantielle et constante. » Le critère n’a pas été respecté en France depuis 2007 (-5,52 % du PIB), et a atteint un niveau alarmant en 2009, à -7,5 du PIB (voir Encadré 5). Il faut cependant rappeler que le seul ratio déficit/PIB n’est guère suffisant : avant le résultat net final, qui est un déficit, se trouvent les étapes intermédiaires du RAP et du résultat financier, lesquelles doivent être examinées pour établir des normes de bonne gestion budgétaire et de soutenabilité du budget.
Les taux de marge du « compte de résultat » public
Dans le privé, les soldes sont toujours rapportés au chiffre d’affaires (CA), pour obtenir ainsi les taux de marge (soldes exprimés en pourcentage du CA). Le REX ou EBIT, équivalent du RAP, varie dans une fourchette qui fluctue entre 3 et 6 % du CA. Le résultat financier (ou charge nette d’intérêts) du secteur de l’industrie, gourmand en capitaux (donc mieux comparable au secteur public), représente la moitié du REX (3 %, contre 6 % pour le REX).
Pourtant, dans le secteur public, les économistes suivent une toute autre logique. Ils ont l’habitude de rapporter les soldes budgétaires (déficit ou déficit primaire) au PIB. Selon Paul
Mais il est plus désagréable pour un gouvernement d’afficher un pourcentage du déficit rapporté au total des recettes (-15,41 % en 2009 !) plutôt qu’exprimé en
Qu’en est-il du RAP français ? En 2000, il est à un niveau honorable, 9,27 % du total des recettes, puis il retombe à 6,77 % en 2007 pour devenir négatif à partir de 2009 (pour l’Allemagne, respectivement 7,42 % et 9,47 %, et pour l’Europe, 4,91 % et 9,37 %). Dans le privé, un REX (ou EBIT) est jugé satisfaisant lorsqu’il atteint 10 % du chiffre d’affaires ! Le RAP français ayant frôlé ce chiffre en 2000, l’analyste aurait conclu alors que le pays était bien géré et qu’un investisseur actionnaire/citoyen potentiel aurait pu à l’époque acheter l'action France… mais plus récemment, non !
Le taux de marge sur le RAP serait ainsi un bon indicateur de gestion du secteur public, comme il l’est pour une entreprise (égal ou supérieur à 10 %). À partir d’un nombre suffisant d’observations, on peut cependant admettre qu’une fourchette allant de 4 à 12 % du total des recettes serait le niveau souhaitable pour le RAP dans des pays considérés comme développés.
L’équilibre bilanciel
La comptabilité nationale (INSEE) donne depuis peu une situation bilancielle de la holding « État », avec une information importante, en l'occurrence la valeur de son patrimoine.
Pourtant, ce bilan n’est pas exploitable par l’analyste financier privé. Pour ce faire, il lui faut mettre l’actif (les avoirs) d’un côté, le passif (les dettes) de l’autre (voir Encadré 6). Ceci permet de déduire la situation financière nette de la holding « État », la valorisant à 417 milliards d’euros, montant de ce que serait les fonds propres de l’entreprise « France ».
Pour aller encore plus loin, l’analyse financière privée distingue les « ratios croisés » entre éléments du compte de résultat et éléments du bilan, tels les ratios d’exploitation. Pour analyser la structure du bilan, il est d’usage de comparer deux éléments bilanciels entre eux, afin de se prononcer sur la stabilité financière de la structure et sur sa pérennité.
Ratios d’exploitation
On peut d’abord établir un ratio d’exploitation, rapportant le résultat net à l’actif total, ce qui donne une information sur la rentabilité économique de ce que « gagnent » les administrations publiques pour chaque euro d’actifs qu’elles contrôlent, l’équivalent du ROA (Return on Assets) des analystes anglo-saxons.
En France, le résultat net étant déficitaire depuis 30 ans ; le RAP (qui serait plus indiqué) étant lui aussi négatif depuis 2009, le taux de rentabilité de la situation nette de la France, calculé sur ces bases, serait plutôt décevant !
À l’inverse, en prenant comme base le RAP normatif, la fourchette idéale dans laquelle pourrait fluctuer ce ROA public, peut être déterminée comme suit :
- ROA public = RAP normatif/Actif total, soit :
- Pour un RAP normatif de zéro : 113,8/2 259 (Md €) = 5,04 %
- Pour un RAP normatif de -3 : 56,6/2 259 = 2,5 %.
Les indicateurs de stabilité financière
Le ratio de fonds de roulement
Le ratio de fonds de roulement, indicateur de stabilité à long terme, doit être positif. Les ressources stables (capitaux collectés auprès des actionnaires et des créanciers, banquiers ou autres prêteurs), remboursables sur le long terme, doivent couvrir les investissements à long terme de l’entreprise, son outil de travail. La France présente en 2009 un fonds de roulement positif de 12,9 milliards d’euros. En supposant que les immobilisations ont bien été valorisées à leur juste prix, les ressources stables dépassent les emplois stables, même si le montant du fonds de roulement n’est pas élevé comparé à l’actif courant (662,9 milliards) dont il finance à peine 2 %. L’analyste n’en déduira pas moins que malgré le ratio RAP/charge nette d’intérêts (voir supra), qui indique que l’on a atteint les limites de l’endettement en termes de soutenabilité par le budget, la structure financière des administrations publiques françaises est encore saine.
Le ratio de capacité de remboursement à long terme
Ce ratio est pour l’État plus important que le fonds de roulement. En effet, dans une entreprise, la situation nette (fonds et capitaux propres moins emprunts) est considérée comme une dette envers les actionnaires. Mais il n’existe aucun actionnaire « France » pour réclamer un jour d’être payé de la valeur de ses titres. Il est donc logique d’introduire pour l’État, un ratio spécifique de stabilité financière à long terme, qui ne tienne pas compte de la situation nette.
Ce ratio de capacité de remboursement long terme calculerait uniquement le poids de la dette long terme (et non plus la dette long terme augmentée de la situation financière nette) par rapport au patrimoine immobilisé. Ainsi défini, il est égal en 2009 à 1 596 milliards d'euros/1 192 milliards d'euros, soit 1,34 fois. Le patrimoine des administrations françaises dépasse donc leur endettement. Le niveau de ce ratio de capacité financière patrimoniale devrait être toujours supérieur à 1.
Le ratio d’endettement
L’objectif de ce ratio est de représenter le degré d’équilibre entre les apporteurs de fonds. Le ratio dettes long terme/fonds propres (situation financière nette) doit être inférieur ou égal à 1. Cela signifie que les dettes à long terme ne doivent pas représenter plus d’une fois les fonds propres, ou encore que les banquiers exigent des actionnaires de s’impliquer au moins autant qu’eux, et si possible davantage.
Pour 2009, le ratio d’endettement « dettes long terme/situation financière nette » appliqué aux comptes français aboutit au résultat suivant : 1 192/417 = 2,8 fois, ratio qui serait inacceptable dans le privé. Toutefois, même dans ce secteur, pour des entreprises très capitalistiques qui nécessitent de gros apports en capitaux pour fonctionner, il est admis que le ratio puisse être supérieur à 1. Un ratio public compris entre 2 et 3 est élevé, mais pas trop aberrant.
Le ratio dette nette/RAP
Ce dernier ratio « dette nette/EBIT » ou RAP est moins satisfaisant (voir Encadré 7). En effet, dans le privé, le ratio dette nette/EBIT (ou EBITDA) est un indicateur fort du risque d’instabilité financière d’une entreprise. Pour exemple, le ratio d'une entreprise de travaux publics telle qu'ASF est de 6,2 fois. C'est un maximum. Pour les administrations publiques françaises, en ne retenant que les années excédentaires en termes de RAP, les niveaux varient de 8 à 20. Il en va quasiment de même pour l’Allemagne et pour l’ensemble de la Communauté européenne. Celle-ci fait juste un peu mieux et reste sous la barre des 20 jusqu’en 2008 (15,47), avant de se dégrader à partir de 2009. Compte tenu de ce seul indicateur, le rating de la France et de l’Europe dans son ensemble aurait dû être dégradé beaucoup plus tôt, dès 2008/2009.
Résultat final, le déficit selon Maastricht
Il s’agit de rappeler ici les critères de Maastricht : « Le ratio dette publique et PIB doit être inférieur à 60%, à moins que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire ou que le ratio ait diminué de manière substantielle et constante. »
Le tableau (voir Encadré 8) montre bien l’emballement de la dette à partir de 2007, au-delà de 60 % du PIB, atteignant presque 82 % en 2010… et 166 % des recettes. Il est malgré tout plus confortable pour un gouvernement d’afficher le premier résultat (82 % du PIB) que le second (166 % du total des recettes).
Le tableau de financement
Toute analyse financière se conclut enfin par l’examen du tableau de financement, où on retrouve les investissements (FBCF), les dettes nouvelles et le solde de trésorerie. Eurostat nous fournit la possibilité de construire ce tableau (voir Encadré 9) sur 3 ans : 2007, 2008 et 2009 (nous n’avons pas retenu 2010 pour des raisons d’incohérence de chiffres).
Dans toute entreprise privée, le recours à l’endettement est justifié pour couvrir les besoins de financement de l’outil de travail (dettes long terme/patrimoine immobilisé). Dans le tableau 10, le poste « investissement » (ou FBCF) représente les dépenses de maintien des infrastructures et des équipements collectifs, mais aussi les nouveaux investissements. Il n’est pas considéré comme une charge de fonctionnement de l’année budgétaire mais apparaît comme une dépense concernant l’outil de travail de l’État. C’est sur la base de couverture de ce « besoin » que doivent être analysées les ressources (excédent de cash flow et/ou emprunts nouveaux) sur le long terme.
De ce tableau de financement, il ressort la manière dont ont été gérés les équilibres ou déséquilibres des comptes publics :
- les bonnes années de cash flow (2007, 2008), les excédents, après avoir couvert les intérêts de la dette, servent à financer tout ou partie des nouveaux investissements (on utilise alors le terme d’autofinancement) ou à rembourser une partie de la dette existante ;
- en cas de déficit et de cash flow déficitaire (2009), on voit que les administrations publiques françaises ont dû emprunter 173,9 milliards d’euros pour financer les investissements nouveaux (63,9 milliards d’euros), mais aussi le déficit (76,9 milliards d’euros), le cash flow apparaissant dans le poste « ressources » avec un signe négatif. Le déficit est engendré par la charge nette d’intérêts mais surtout par un déficit de fonctionnement. Le RAP est négatif… C’est une situation hautement périlleuse… si elle devait perdurer.
Conclusion : un besoin de transparence
Le but de cette « revisite » des comptes des administrations n’est pas de juger, mais de contribuer à plus de transparence, plus de lisibilité dans la gestion des deniers publics. Ce besoin de transparence semble nécessaire à tout citoyen soucieux de suivre l’utilisation de l'argent public, il l’est aussi – et peut-être davantage – pour l’épargnant/souscripteur. Les États ne sont-ils pas les plus importantes institutions à faire appel à l’épargne publique ? Pourquoi n’auraient-ils pas les mêmes obligations que l’entreprise qui veut lever des fonds, et pourquoi les analystes financiers n’auraient-ils pas les mêmes outils et les mêmes ratios, pour en évaluer la solidité financière ?
