Le Contrat à impact social (CIS) – ou, en anglais, « Social Impact Bond » (SIB) – est une obligation non traditionnelle qui permet le financement d’actions sociales publiques par des fonds privés sur une période de temps déterminée. C’est un contrat multipartite qui réunit un fournisseur de projet, des investisseurs, l’État et un évaluateur. Pour les investisseurs, le rendement de cette obligation dépend de l’impact social que le projet va générer. En cas de réussite, l’État s’engage au remboursement de l’investissement de départ ainsi qu’au paiement d’intérêts en fonction de l’atteinte d’objectifs précis définis au préalable par les parties prenantes.
Le premier SIB a été lancé en 2010 et visait le financement d’un programme de réhabilitation de prisonniers de la prison de Peterborough, en Angleterre. Ce premier essai a montré des résultats intéressants après seulement deux années d’application. Cela a favorisé la propagation du dispositif partout dans le monde, cette nouveauté étant adoptée, entre autres, par les États-Unis, l’Australie, l’Allemagne, les Pays-Bas, le Canada, la Belgique, le Portugal, la Finlande et, très récemment, la France. Aujourd’hui, plus de 85 projets ont été financés par cet outil pour un montant total de plus de 250 millions d’euros à l’échelle mondiale.
En France, suite à un appel à projets lancé en mars 2016, 62 propositions ont été déposées, 13 projets sont signés ou en voie de contractualisation à ce jour. Le CIS en France est encore un outil d’expérimentation, l’engouement pour ces obligations et les barrières pour leur développement sont encore incertains. Grâce aux entretiens réalisés avec les professionnels ayant connaissance du secteur (associations, cabinets de conseil, banques et fonds d’investissement), nous mettons en exergue les aspects du CIS susceptibles de favoriser ou freiner son succès en France.
Les forces du CIS…
Le CIS représente un dispositif pragmatique et cohérent offrant de nombreux avantages. Tous les professionnels interrogés s’accordent sur le fait que sa première force est d’être un pur produit de l’innovation sociale : il est au service de projets innovants, répond de manière innovante à des problèmes de société complexes et souvent délaissés, et génère des collaborations innovantes. En effet, il positionne des acteurs ayant des profils, des modes de fonctionnement, des intérêts différents autour d’un même projet afin de co-construire ensemble et d’atteindre des résultats communs. Cette diversité des parties prenantes représente une force et une originalité bénéfique à la réalisation des programmes sociaux.
Deuxièmement, il permet d’apporter une réponse efficace à une pénurie de financement à laquelle les associations se retrouvent de plus en plus souvent confrontées et qui les contraint à ralentir leur activité voire à abandonner certains problèmes sociaux. Cette crise est d’autant plus marquée que cette réduction de moyens s’inscrit dans un contexte d’augmentation des besoins sociaux de la population. Le CIS représente donc une alternative au financement de la puissance publique, et laisse aux projets le temps de faire leurs preuves voire de réajuster leurs actions en fonction des premiers résultats.
Le CIS répond à la fois à une problématique de raréfaction des ressources financières de la puissance publique et à une problématique de débouchés. En effet, depuis plusieurs années le secteur de l’Économie sociale et solidaire (ESS) affiche une forte activité et une croissance positive. On constate des investisseurs solidaires désireux d’investir dans des projets à impact social sans forcément trouver les bons projets où investir et où ils pourront dégager un minimum de rentabilité pour couvrir leurs frais de gestion.
Un autre avantage du programme CIS est sa mesure de l’impact social. Cette dernière est effectuée par un évaluateur indépendant qui juge de l’atteinte ou non d’objectifs précis. Le CIS étant un outil d’expérimentation de solutions en vue de les appliquer à plus grande échelle, cela permet de constituer un argumentaire robuste pour déployer le projet sur d’autres initiatives ou continuer à financer ce même projet pour qu’il prenne de l’ampleur.
Pour l’État et les opérateurs sociaux, le CIS permet de transférer l’avancée des fonds et le risque sur l’investisseur privé.
Enfin, la flexibilité du CIS fait qu’il va apporter des réponses centrées sur la personne. Chaque programme est différent et adapté en fonction des acteurs, des problématiques sociales, des publics visés et des enjeux. C’est une force qui permet d’adapter ce type de programme sur beaucoup de problèmes sociaux.
…mais aussi ses faiblesses
Toutefois, certaines de ces forces peuvent également représenter des freins au développement du CIS. En effet, la notion d’innovation, de collaboration entre acteurs très différents et le fait qu’il représente une alternative au financement de l’État sont dans la ligne de mire des opposants au programme CIS.
De plus, certaines barrières importantes restent à dépasser. La complexité du CIS liée à sa structuration, sa mise en place et son évaluation génèrent un coût supplémentaire et limitent la liste des projets réalisables. Actuellement il existe également un manque de connaissance important de la part des acteurs « de terrain ». Il faut donc fournir beaucoup d’explications afin qu’ils s’approprient l’idée et décident d’adhérer au projet. Enfin, les critiques du CIS soulignent également son héritage culturel très marqué. Il a été créé dans le contexte social britannique qui possède une vision très différente du contexte social français. Dans le contexte anglo-saxon, il est parfaitement acceptable de financer l’action sociale par le privé et d’en tirer une rentabilité qui peut parfois être
Une structure particulière pour un SIB à la française ?
En termes de forme, il existe plusieurs structures du SIB. La première structure identifiée est celle de « SIB géré » où l’intermédiaire est au centre de toutes les transactions. Existe également le « SIB intermédié » où l’État contacte directement le fournisseur de services qui sera, lui, chargé de lever les fonds ou sous-traiter avec des fournisseurs supplémentaires. Enfin, nous avons constaté qu’il est également envisageable qu’une fondation ayant un intérêt à tester des solutions pour un problème social particulier assume le rôle de premier plan dans les négociations avec le gouvernement et embauche du personnel pour gérer les fournisseurs du projet. On parle ici d’un « SIB direct ». L’outil étant encore récent et expérimental, beaucoup d’autres formes de structure peuvent encore voir le jour et personne ne sait à l’heure actuelle quel modèle est le plus adapté en fonction des situations.
Selon les experts, la France tendrait vers un modèle où l’acteur social est au centre du dispositif. Nous sommes dans un contexte très différent de l’Angleterre. Ici, c’est un appel de l’État dans le but de faire émerger des projets. On part donc du projet et le SIB est l’outil qui permet de le financer. La demande vient de l’acteur social plus que de l’État. Par ailleurs, le milieu des fondations et de la philanthropie en France est beaucoup moins développé qu’en Angleterre. La France est le pays de l’État Providence, ce dernier est donc habituellement beaucoup plus présent dans les politiques sociales qu’ailleurs. Cela nous laisse donc penser que la place de l’État sera importante dans un modèle de SIB français. Enfin, un modèle avec un intermédiaire permet d’avoir une personne qui coordonne et aligne les intérêts de tous, ce qui est très important. L’Impact Invest Lab, qui travaille sur la modélisation de SIB français, a essayé de modéliser un projet sans intermédiaire. Les résultats ont montré que celui-ci s'avérait trop lourd et difficile. Par ailleurs, le fait de positionner l’État ou une association au cœur du système pourrait donner lieu à des problèmes d’intérêts ou de délais plus longs. Le modèle avec un intermédiaire semble donc être le plus pratique, utile et cohérent.
Deux enjeux : la gouvernance et la rémunération
Hormis ces quelques tendances observées, nos entretiens démontrent qu’il faut adapter la structure du SIB à la culture et aux valeurs françaises. Mais à l’heure actuelle, ce n’est pas une problématique de forme mais plutôt de fond. En effet, deux problématiques doivent être attentivement adaptées à notre héritage culturel. Tout d’abord, l’enjeu de la gouvernance, afin de ne pas confondre dispositif de financement et intrusion dans la gouvernance. Ensuite, l’enjeu de la rémunération. Cela représente une des questions les plus importantes dans la structure d’un SIB à la française. En France, les investisseurs potentiels ne sont pas si nombreux, avec des fonds solidaires comptant pour près de la moitié. Il est donc impossible d’adopter une logique aussi pure qu’en Angleterre qui voudrait que l’investisseur ne touche strictement rien si le projet ne fonctionne pas et jusqu’à 13 %, par exemple, si le projet fonctionne. Il nous faut plutôt opter pour un système de plafonnement où il y a un minimum de rémunération mais, a contrario, où la rémunération maximale est
Les problématiques sociales visées par les CIS en France
En France comme ailleurs, les problématiques sont toujours celles dites de prévention. L’idée est que le CIS soit utilisé pour des projets qui cherchent à changer la trajectoire des personnes, afin de les faire passer d’une situation où il y a un coût à une situation où elles ne pèsent plus sur la collectivité et la finance publique. D’où la notion de coûts
Les investisseurs potentiels
En France, il est clair que la philosophie qui se développe est de se concentrer plus sur l’impact que sur l’investing. Le profil type de l’investisseur du CIS est donc une personne dont la première motivation n’est pas la rentabilité. C’est également une personne réellement soucieuse de l’impact social du projet. Contrairement à ailleurs, les investisseurs en France seront donc pour la plupart des acteurs déjà présents sur le marché de l’ESS: des spécialistes du secteur engagés depuis longtemps dans ce domaine et qui en connaissent les problématiques ainsi que le fonctionnement.
Nous pouvons donc conclure que les investisseurs français potentiels pourraient être en premier lieu les grandes banques françaises via leur politique d’Investissements socialement responsable (ISR). En effet, pour elles, la rentabilité est importante mais dans le cadre de leur démarche
Afin d’estimer la demande potentielle pour les CIS en France, nous avons envoyé un questionnaire à ces investisseurs cibles, soit aux grandes banques françaises, aux fondations d’entreprises et aux fonds d’investissement socialement responsable. Les réponses obtenues nous montrent que ce dispositif est encore très peu connu et qu’il concerne seulement très peu de projets. Sur un total de treize fondations ayant répondu au questionnaire, seulement cinq connaissent l’outil et parmi elles, seulement une se déclare intéressée par un investissement dans un CIS. Un fonds d’investissement investissant dans des obligations ISR déclare que la recherche d'impact dans leur démarche ISR est de plus en plus importante. Pour cette raison, ils s’intéressent aux SIB, mais sans avoir mené de vraie réflexion sur le sujet à cause de certains obstacles qui existent encore, comme la liquidité de ces contrats ou des questions plus techniques par rapport au type de fonds qui serait le plus adapté à ces contrats. Les grandes banques ne préfèrent pas communiquer sur le sujet pour des raisons de confidentialité.
Des acteurs prêts au partenariat public/privé
Dans le cas d’un CIS, beaucoup d’acteurs très différents les uns des autres par leurs intérêts, leurs motivations et leurs modes de fonctionnement, sont amenés à collaborer alors qu’ils ne l’ont jamais ou très peu fait. Malgré ces différences et certaines réticences, une certaine maturité générale a pu être observée auprès des acteurs français susceptibles de participer à un projet CIS. Même si, dans la pratique, l’engagement reste frileux, les choses évoluent dans le bon sens et de manière de plus en plus rapide. Notamment grâce au travail des nouveaux entrepreneurs sociaux qui depuis quelques années développent une nouvelle forme de pensée et d’action en se focalisant sur l’innovation sociale et la mesure d’impact. Ils se financent, d’ailleurs, un peu par des subventions et massivement via des ressources privées. Ils ont donc le partenariat privé dans leur ADN et sont entièrement compatibles avec la logique du CIS. Ils se positionnent d’ailleurs en fervents promoteurs de l’outil et participent d’ores et déjà activement à la modélisation, le financement ou l’accompagnement d’associations dans les premiers projets CIS. Les associations se montrent également favorables. Le CIS représente une source de financement et de développement important pour les associations qui ont un réel besoin de fonds. Il est d’ailleurs plus simple pour les associations de travailler avec des entreprises qu’avec l’État qui peut se montrer mauvais payeur et est soumis à des aléas politiques.
Du côté des investisseurs privés, ils sont prêts, et ce depuis longtemps, à investir dans le secteur de l’ESS. Beaucoup comme des fonds d’investissement, les grandes banques ou les grands groupes ont d’ailleurs commencé à financer divers projets lancés en partenariat avec les entrepreneurs sociaux.
Enfin, l’État français a montré son intérêt avec l’appel à projet puis la signature de plusieurs contrats depuis 2016. Aujourd’hui, l’idée se répand un peu partout sur le territoire et permet aux différentes puissances publiques d’accepter le concept et d’y réfléchir. Nous pouvons donc nous attendre à des lancements de projets non seulement à l’échelle nationale mais également à des échelles plus locales. Néanmoins, beaucoup d’acteurs sont encore dans l’attente de voir comment l’expérimentation va se dérouler. Évidemment l’investissement de Bercy et du gouvernement en général rassure, mais il y a encore quelques résistances dans le secteur associatif français, notamment au niveau des associations dites « historiques ». Le CIS doit faire ses preuves et démontrer qu’il constitue un outil supplémentaire pour financer l’innovation et non se substituer à l’aide publique.
L’avenir du CIS en France : entre enthousiasme et incertitude
Une bulle médiatique s’est créée autour du sujet pour le symbole qu’il représente : l’innovation et le capital privé au service de l’action sociale et de la collectivité. Mais cet outil n’est pas pertinent dans tous les cas. Les spécialistes mettent donc en garde contre cet enthousiasme disproportionné et tentent de communiquer sur le champ d’action réel du SIB en France. Pour les spécialistes du sujet, un des principaux freins au développement du SIB en France est le rôle des Pouvoirs Publics. En effet, on constate un certain nombre de ralentisseurs pour les acteurs désireux de se lancer dans un projet CIS : désorganisation, temps d’attente et de traitement très longs, changement d’équipes et de ministère, manque de priorisation du sujet, incompétence sur le sujet. Un autre frein important est son coût financier lié à la structuration du contrat, sa mise en place et la mesure de l’impact. Les difficultés juridiques que peuvent rencontrer les divers acteurs s’additionnent à ce coût.
Afin de développer davantage le CIS en France il sera donc intéressant de se focaliser sur deux aspects. Tout d’abord, mieux encadrer et définir la mesure de l’impact social. Cette problématique est la conclusion évidente de l’ensemble des projets lancés à travers le monde. Dans un deuxième temps, la définition d’un cadre juridique est importante. L’action de l’État est primordiale afin d’encadrer toute pratique nouvelle et éviter les dérives. L’établissement d’un cadre juridique clair et précis pour ce type de contrat permettrait d’attirer plus d’acteurs au cœur des programmes CIS.
Le CIS s’inscrit parfaitement dans les tendances vers la finance responsable (en particulier, l’impact investing) et répond à la demande des investisseurs qui cherchent à donner du sens à leurs placements.
Mais il est encore trop tôt pour conclure si cet instrument sera adopté à grande échelle en France. Une chose est sûre : vu la complexité de l’instrument, son manque de liquidité et les montants investis relativement modestes, les craintes qu’il engendre la substitution aux subventions de l’État sont exagérées. Mais son côté innovateur et les ressources apportées par le privé sont prometteurs pour adresser des besoins sociaux dans certains secteurs.
