Cette chronique fait apparaître l’évolution de l’intense activité réglementaire de l’Europe et des autorités françaises. La Commission, depuis l’été 2016, a exprimé sa volonté de réviser les modalités de mesure des risques dans le Pilier I de Solvency II. C’est peu de dire les réticences de l’EIOPA, qui voit la construction prudentielle qui la fonde et la justifie attaquée de toutes parts : nouveaux coefficients de mesure du risque, volonté d’alléger les contraintes sur l’allocation d’actifs, demande d’une approche macroprudentielle du risque, travaux de l’IAIS sur un « risk based capital requirement » au niveau mondial, voire menaces de fusion entre EIOPA et EBA, aujourd’hui abandonnées. Notre chronique est donc centrée en partie sur l’évolution de la réglementation prudentielle, à laquelle s’ajoutent quelques éclairages sur les redoutables perspectives de la mise en œuvre de la norme comptable IFRS 17.
Pour autant, la chronique ne peut ignorer l’effort maintenu de l’EIOPA pour élargir son influence : développer un monitorat du contrôle des assurances (« la convergence des contrôles »), participer plus largement au contrôle des groupes, voire piloter la construction des modèles internes, développer une activité internationale (les « equivalences » de contrôles), et chercher à affirmer son rôle dans le contrôle des activités transfrontalières (avec les échecs constatés aujourd’hui sur la LPS dans la garantie RC décennale en construction).
La retraite et la « résolution » sont devenues les « nouvelles frontières » de la réglementation européenne : proposition de règlement créant un produit de retraite individuel « paneuropéen » (une « première » dans l’activité de la Commission) et émergence réglementaire de nouveaux acteurs, les fonds de pension français, issus de la loi Sapin 2. L’EIOPA travaille de son côté à réconcilier péniblement les conditions juridiques de la « résolution » des entreprises d’assurances avec les dispositions de la Réglementation Solvency II.
Le front de la protection du consommateur est plus calme ce semestre, après deux années d’offensives autour de la Directive sur la distribution. La querelle du KID s’apaise, mais l’EIOPA fulmine un texte inquiétant sur la rémunération des producteurs de contrats en unités de comptes pour les gestionnaires d’actif, où l’Autorité voit des conflits d’intérêts à l’œuvre.
L’ensemble sur fond d’inquiétude ancienne et répétée sur les taux bas et les risques de mauvaise conduite des managements d’entités d’assurance vie, attirés vers une politique de fuite vers le rendement se substituant à la fuite vers la qualité.
I.1. Discussion Paper on the review of specific items on the Solvency II Delegated Regulation – EIOPA-CP-16/008 – 5 décembre 2016
L’EIOPA a lancé le 5 décembre 2016 une revue sur 21 thèmes qui devrait permettre, après avoir reçu des réponses des Compagnies du marché, de donner un avis technique, à la demande de révision du Règlement Délégué émise par la Commission. Les objectifs recherchés étaient d’arriver à un régime de supervision proportionné et techniquement consistant, de rechercher des simplifications du calcul de la formule standard du SCR et d’assurer une application proportionnée des exigences.
Ce papier avait donc pour objet d’engager la discussion avec les participants sur les 16 thèmes suivants :
1. Calculs simplifiés
L’EIOPA a posé dix questions allant d’erreurs constatées dans le calcul simplifié du SCR au calcul des modules de risque de souscription en vie et en non-vie, en Santé, au calcul du module de risque de marché, du module de risque de défaut des contreparties, du module du risque opérationnel.
2. Fiabilité du rating fourni par les Agences de Notation et utilisé dans la formule standard
Le régulateur s’interroge tout d’abord sur le cas où il y aurait divergence dans l’estimation du risque de crédit effectuée par deux Agences de Notation pour un actif donné. Il est d’avis dans ce genre de situation et dans la mesure où il s’agit d’expositions plus vastes ou plus complexes de se référer à des évaluations internes. Autrement dit, plus c’est compliqué ou plus c’est grand, moins on doit faire confiance aux spécialistes. Logique, n’est-ce pas ?
Le régulateur interroge néanmoins les entités assurantielles sur la question. Il va plus loin en demandant qu’on lui indique les domaines où l’intervention des ECAI (Agences de Notation) pourrait être réduite. L’EIOPA a-t-elle décidé l’éviction partielle ou totale des Agences de Notation ? Il semble bien que oui. Le régulateur demande benoîtement aux entreprises de lui proposer un texte permettant aux assureurs de faire le calcul du capital requis, en s’appuyant sur des mesures internes et des « ratings » donnant un niveau de protection équivalent à celui atteint avec la formule standard ou avec les modèles internes.
Qui veut faire des propositions ? L’EIOPA se demande néanmoins s’il n’y a pas lieu d’utiliser une méthode de calcul fondée sur les ratios comptables. L’approche proportionnelle à laquelle l’EIOPA est attachée n’est-elle pas contradictoire avec l’utilisation de ratings fournis par les Agences de Notation ? Telle est la question posée aux participants (« stakeholders »). Si votre réponse est oui, vous êtes tenu de préciser si la référence à une qualité de crédit peut être remplacée et par quoi ? Nous sommes curieux de savoir qui a pu répondre oui.
3. Garanties et expositions
Le second thème de questions posées aux participants concerne le traitement des garanties et des expositions garanties par une tierce partie, par des Gouvernements régionaux ou des autorités locales. L’EIOPA demande leur avis aux entités assurantielles sur :
- une atténuation du risque et donc un allégement du SCR en cas de garantie partielle, mais inconditionnelle et irrévocable des émetteurs ;
- l’investissement éventuel des Compagnies dans des expositions avec une garantie partielle ;
- la façon dont une garantie partielle pourrait être prise en compte dans le calcul du sous-module « spread risk » qui dépend de la duration modifiée et de la qualité de crédit ;
- l’extension de la garantie de Gouvernements des États membres à des expositions de type 2 ;
- le fait de savoir si les entreprises d’assurance augmenteraient ou diminueraient leurs expositions garanties, au cas où les propositions indiquées plus haut étaient retenues.
4. Adéquation des paramètres standards pour les risques « Primes et Réserves »
La Commission demandant à l’EIOPA de réévaluer l’adéquation de la formule du calcul du volume des primes utilisées pour le risque de primes (« Premium risk »), l’EIOPA interroge les participants sur une définition des primes futures plus large incluant les primes afférant aux nouveaux contrats et aux contrats renouvelés l’année suivante. De même, l’EIOPA se demande si la définition du volume de primes pris en compte pour calculer le « Premium risk » ne devrait pas être revue, afin de réduire l’impact d’une variation de tarif sur le calcul de ce volume. Quant aux paramètres standards utilisés dans six branches (crédit, assistance, protection juridique, accident du travail, maladie) le régulateur souhaite les recalibrer. L’EIOPA interroge le marché pour savoir si d’autres branches ne mériteraient pas un recalibrage.
5. Risque « cat nat’»
L’EIOPA requiert l’avis des participants sur une simplification du calcul du SCR spécifique au risque de catastrophe naturelle. Cette démarche se subdivise par sous-modules (tempête, tremblement de terre, inondation, grêle, affaissement)
6. Simplification des sous-modules modérés
Des simplifications des sous-modules RC, Auto, Transport, Aviation, Incendie, RC générale, crédit, sont sollicitées.
Il faut signaler que le régulateur a compris pour les risques Transport, Aviation, Incendie que le risque est largement couvert par les mécanismes de réassurance et donc, nécessite peu ou pas de capital (couverture à 100 %).
Il est donc envisagé de calculer l’exigence de capital à partir des montants nets exposés de réassurance, alors que la formule actuelle est fondée sur un montant de sinistre maximum brut de réassurance. Pour la branche Incendie, l’EIOPA envisage de calculer le risque sur une formule de type PML + f (somme assurée – PML) où PML est la perte maximale possible et f, un facteur inférieur à 1. Ceci éviterait de s’appuyer sur un PML subjectif. En outre, le pourcentage de destruction à 100 % dans un rayon de 200 m actuellement fixé par le Règlement Délégué, en cas d’événement catastrophique ou d’explosion, est remis en question. Le régulateur souhaite réduire le pourcentage et substituer le PML à la somme totale assurée, cette approche semblant sensée. Il s’ensuit des questions sur le calcul du sous-module risque « d’accident de masse » sur lequel le régulateur s’interroge, en raison du risque terroriste non pris en compte. Jusqu’à présent tout ceci impacte le risque catastrophique Santé.
7. Calibrage des risques Mortalité et Longévité
Le calibrage des risques Mortalité et Longévité est fondé sur une variation soudaine à la hausse de 15 % et 20 % à la baisse, pourcentage également utilisé dans les sous-modules « Mortalité et Longévité », en branche « Santé ». Le régulateur propose d’utiliser le modèle de Lee Carter pour le calcul du SCR « Mortalité et Longévité ». En fait, il impose un modèle, sauf si les entreprises ont à proposer un modèle alternatif - l’EIOPA ne risque pas d’être surchargée de propositions - et ce, d’autant plus que le régulateur pose plusieurs questions sur le bien-fondé d’une approche dite « granulaire » (comprendre année par année) du choc du taux, - beau travail pour les actuaires européens -, en s’appuyant sur des bases de données européennes et/ou nationales.
8. Paramètres spécifiques de souscription
L’EIOPA procède ensuite à l’appel de suggestions sur l’introduction de paramètres de souscription spécifiques dans les modules « Risque de mortalité et longévité ». La méthode de calcul du facteur de réduction de ces paramètres de souscription est utilisée en réassurance non-vie non proportionnelle et pourrait être revue selon les avis reçus des réassureurs.
9. Simplification du module « Défaut de contrepartie »
Le régulateur ayant reçu des observations des entreprises sur la méthode de calcul du risque de défaut des contreparties, considérée comme trop complexe, est d’accord pour revoir sa copie. Il prie les participants de lui signaler les points d’ombre de sa méthode. Aux fins de simplification du module « risque de défaut de la contrepartie », l’EIOPA semble admettre que la difficulté se niche dans le calcul du défaut de perte (« Loss Given Default »). C’est vraiment merveilleux, cet aveu de la part d’une institution européenne ! Saluons l’initiative ! Malheureusement, elle ne fournit pas d’orientation et fait appel à la créativité des supervisés.
10. Hypothèses sur le sous-module « Risque de concentration »
Le superviseur européen soumet à revue le sous-module « Risque de concentration » sur cinq points : le périmètre du sous-module, l’application par les entreprises de l’article 186 du Règlement Délégué, l’interprétation de la notion d’exposition sur un nom unique (« Single name exposure »), la définition d’exposition par défaut, le traitement des techniques d’atténuation du risque.
Sans aller dans le détail des questions posées aux participants (« stakeholders »), on peut noter que l’EIOPA interroge pour savoir si les participants sont d’accord pour appliquer le calcul du sous-module « Concentration » à la totalité des actifs listés à l’article 184 du Règlement Délégué. Cela doit poser problème. De même, pour l’article 186, le régulateur se demande si l’exposition sur une seule signature doit être considérée au niveau de l’entreprise seule ou à celui du groupe d’assurance, la conséquence est une remise en question du niveau de concentration utilisé pour le calcul du SCR core. Dans le même état d’esprit, l’EIOPA demande aux entreprises de préciser les hypothèses qu’elles ont adopté dans le cas d’expositions groupées, hors groupes de sociétés ou groupes d’immeubles. La question est également posée avec des contreparties juridiquement séparées, mais filiales de la même entité juridique. Au passage, le régulateur s’est aperçu que le terme « exposition » n’avait pas été défini dans le calcul du sous-module « Risque de concentration ». Tout ceci est-il bien professionnel ?
Plus intéressantes sont les questions posées sur les techniques utilisées pour atténuer /mitiger les risques (« Risk Mitigation techniques »). Le régulateur se demande comment les entreprises ont pu appliquer la définition d’exposition sur signature unique prévue à l’article 182 – 1 du Règlement Délégué, plus particulièrement si des options sur des actions ont été vendues ou si l’effet d’un collatéral a été pris en compte dans le calcul.
Il importe que ces différents points soient rapidement éclaircis, au risque de maintenir des distorsions significatives dans le chiffrage du capital requis au titre du risque de marché.
11. Risque de change
Le risque de change est calculé sur la base d’un choc de 25 % de la valeur des monnaies étrangères par rapport à la monnaie locale du pays du Siège social de l’entreprise. Ce risque est peut-être lourd pour les groupes ayant des filiales à l’étranger hors zone euro. Le régulateur cherche à savoir si le traitement de ce risque est approprié avec la formule standard.
12. « Look through approach »
L’approche « Look through » ou approche par transparence est applicable à toutes les parts d’Organismes de Placement Collectif (OPC) détenues par les entreprises. Elle consiste à déterminer dans chaque OPC, la nature de chaque ligne d’actif (actions, obligations, options) et d’y appliquer le choc prévu dans le Règlement Délégué. Cet exercice n’est pas d’application simple pour les petites entreprises ; il est souvent sous-traité. Si les entreprises ne le font pas, elles majorent l’impact de choc ; en effet, la totalité des parts des OPC détenus est assimilée à des actions et le SCR marché est calculé avec un taux de choc de 39 %, même s’il s’agit d’une OPC majoritairement obligataire ou minoritaire.
La première question posée par le régulateur porte sur l’opportunité ou non d’étendre cette approche par transparence à des sociétés d’investissement liées (filiales ou entreprises dans lesquelles la participation détenue permet d’exercer une influence déterminante). La seconde question de l’EIOPA résulte d’une demande de la Commission sur une simplification de l’approche par transparence, simplification portant sur le seuil imposé à l’entreprise d’assurance pour pouvoir appliquer une approche par transparence sur les actifs d’une société d’investissement liée (hors OPC ou fonds). À l’heure actuelle, ce seuil est fixé par l’article 84 du Règlement Délégué à 20 % de la valeur des actifs de l’entreprise. Ce point peut se révéler essentiel pour les entreprises d’assurance vie commercialisant des contrats en unités de compte, des parts de sociétés d’investissement qui ne sont pas des OP ou des fonds.
13. Risque de taux
Sur neuf pages avec des graphiques, l’EIOPA tâche d’appliquer les hypothèses et les formules mathématiques utilisées pour calibrer le risque « taux d’intérêt ». Sans entrer dans le détail des calculs, il ressort que l’indice de variations annuelles relatives ne permet pas de rendre compte de la sensibilité du risque dans un contexte de taux négatifs. Le régulateur qui a mis seul, sans intervention de la Commission, cette question à l’ordre du jour, s’interroge fortement sur l’approche utilisée dans un environnement de taux d’intérêt bas qu’il soupçonne de sous-estimer le risque de taux. Il émet également des doutes sur la pertinence des données utilisées de 1997 à 2009. La méthodologie de calcul est également remise en question par l’EIOPA qui livre des pistes de réflexion
14. Capacité de réduction des pertes pour les impôts différés
Cette capacité d’absorption des pertes « Loss absorbing capacity of deferred taxes »), en abrégé LACDT, est interprétée de façon différente par les entreprises, selon les pratiques spécifiques de chaque pays membre. Elle dépend en grande partie de la réglementation fiscale en vigueur. La Commission a demandé un rapport à l’EIOPA sur les différentes méthodes utilisées. Du côté du régulateur, on est convaincu d’avoir à réglementer les méthodes de calcul et les hypothèses. Le régulateur interroge le marché sur une harmonisation du taux de profit projeté des actifs. La question est également posée de tenir compte ou non dans le calcul des actifs et passifs de la probabilité de réalisation. Dans cette hypothèse, l’EIOPA interroge les « stakeholders » sur la durée à fixer pour ces actifs (passifs éventuels). Cette série de questions se termine par l’effet de ce LACDT sur la solvabilité de l’entreprise. On peut rappeler que cette capacité d’absorption a pour effet de valoriser un crédit d’impôt putatif censé apparaître, en cas de perte soudaine du SCR, de la perte des provisions techniques et du SCR opérationnel ; la composante principale du résultat réside dans l’impact fiscal de la perte des provisions techniques.
15. Marges de risque
L’EIOPA, à la demande de la Commission, sollicite l’avis des entreprises sur le coût du capital institué par la Directive. Cette marge a été fixée aux articles 37 et 39 du Règlement Délégué, forfaitairement à 6 % des provisions techniques actualisées. La Commission demande une évaluation des méthodes et hypothèses utilisées dans le calcul et s’interroge sur son adéquation. Effectivement, le taux de 6 % est en complet décalage avec les taux de marché.
Pour se défendre, l’EIOPA argue du fait que le CEIOPS devenu EIOPA avait choisi un taux en se basant sur une moyenne de taux longs. Le régulateur a donc interrogé les « stakeholders » pour savoir s’ils souhaitaient disposer d’un taux reflétant le taux moyen long ou un taux reflétant les conditions courantes du marché.
16. Comparaison des fonds propres entre le secteur bancaire et le secteur des assurances
La Commission a demandé à l’EIOPA une évaluation des différences dans la classification des fonds propres visée par la réglementation sur l’exigence de capital propre aux organismes bancaires (« CRR ») et la réglementation Solvency II.
I.1bis. Note Commission européenne sur Request to EIOPA for technical advice – Ref : Ares 2017. 932.544 – 21 février 2017
La Commission, au vu probable de l’article de discussion publié par l’EIOPA en décembre (CP 16/008) et commenté plus haut, a souhaité « recentrer » la requête sur un certain nombre de points et préciser ce qu’elle attend de l’Autorité de contrôle.
EIOPA devrait prendre en compte un certain nombre de principes :
- EIOPA devrait tenir compte des avis des participants au marché ;
- et appliquer le principe de proportionnalité ;
- EIOPA fixe ses propres méthodes de travail ;
- EIOPA devra rechercher une cohérence avec les textes de l’Union européenne et, en particulier, avec la Directive 2009 /138 /EC ;
- l’avis technique devra contenir des explications suffisantes et détaillées et être présenté dans un langage compréhensible respectant la terminologie juridique européenne ;
- identifier un ensemble d’options techniques avec une estimation des coûts et avantages de chacune d’elles ;
- fournir un ensemble de données factuelles suffisantes pour justifier les analyses évoquées durant l’évaluation. Il est important que l’avis fasse usage au maximum des données collectées, afin de permettre aux participants de comprendre l’impact global des options présentées ;
- EIOPA fournira une analyse technique globale sur les sujets évoqués ci-dessous ;
- l’avis technique de l’EIOPA pourrait ne pas donner lieu à un texte réglementaire ;
- EIOPA pourra adresser à la Commission toute question ayant pour but de clarifier le texte de l’acte législatif, s’il considère comme significatif pour la préparation de son avis technique.
- méthodes et hypothèses sur le risque « crédit », lors du calcul du sous-module risque de « spread » ;
- méthodes et hypothèses utilisées, lors de l’évaluation du sous-module risque « actions » ;
- méthodes et hypothèses utilisées, lors du calcul du sous-module risque « actions » pour les participations stratégiques.
I.2. Consultation Paper on EIOPA’s first set of advice to the European Commission on specific items in the Solvency II Delegated Regulation – EIOPA-CP-17/044 – 4 juillet 2017
Dans cet article publié début Juillet, l’EIOPA rend compte des réponses et remarques faites par les « stakeholders » sur les différents sujets pour lesquels la Commission lui a demandé un avis. Ce papier reprend les points déjà soulevés dans C¨P 16/008 du 5 décembre 2016.
Calculs simplifiés
Le régulateur n’y voit pas clair et préfère reporter ses conclusions lorsqu’il aura les états trimestriels. Concernant les risques immatériels pour lesquels certains demandaient que soit fixé un montant, l’EIOPA refuse de changer de méthode de calcul. On peut cantonner notre commentaire aux avis de l’EIOPA. Ainsi, pour l’évaluation de la question de la proportionnalité, l’EIOPA ne conseille pas de modifier l’article 88 du Règlement Délégué fixant les règles. Pour le sous-module « Cessation » en branche non-vie, le régulateur est d’accord pour l’utilisation d’une formule simplifiée, en se basant sur les mêmes groupes de risque homogènes utilisés pour le calcul du « Best Estimate ». Le capital requis pour le risque de mortalité en vie ou en Santé peut être calculé au moyen de la formule suivante :
Voir Equation
où :
- n : duration modifiée des paiements à verser en cas de décès ;
- q : taux de mortalité moyen des personnes assurées au cours des 12 mois à venir, pondéré par la somme assurée ;
- ik: taux au comptant annualisé pour l’échéance du taux d’intérêt sous risque ;
- CARk: capital sous risque de l’année à venir
Réduction de la confiance dans les notations externes utilisées dans la formule standard
Le régulateur rappelle le texte de la demande de la Commission sur le sujet qui suit : « utiliser des estimations additionnelles quand cela est possible, afin d’éviter toute dépendance automatique aux évaluations externes ». Après moult consultations auprès des participants et hésitations, l’EIOPA annonce qu’elle « va introduire deux nouveaux calculs simplifiés dans l’article 88 du Règlement Délégué concernant les sous-modules « Risque d’écart et risque de concentration ». Immédiatement après, elle précise que ces simplifications seront limitées aux obligations et assimilées. Les prêts, produits structurés, valeurs collatéralisées et les dérivés sont exclus.
L’EIOPA fixera un pourcentage maximum de couverture par une Agence de Notation agréée des actifs notés.
Traitement des garanties, des expositions garanties par une tierce partie et les expositions aux gouvernements régionaux et autorités locales
Il est également attendu de l’EIOPA qu’elle évalue les différences de traitement de ces garanties par une tierce partie ou par des Gouvernements régionaux ou par des autorités locales entre les systèmes de régulation bancaire et assurantielle (Règlement Délégué), l’EIOPA est mise en demeure d’appliquer les différences. Enfin, le régulateur doit rechercher les conditions nécessaires pour que l’effet d’atténuation de ces garanties puisse être reconnu par la réglementation Solvency II.
Tous les participants sont d’avis d’aligner les garanties émises par les autorités régionales et par les Gouvernements centraux. L’EIOPA est du même avis, ce qui n’est guère surprenant puisque l’article 85 du Règlement Délégué le prévoyait.
Le Gouvernement des Pays-Bas garantissant les prêts hypothécaires liés à des résidences principales à concurrence de 90 % de la valeur nationale du prêt vie du « National Guarantee Scheme », il paraissait difficile à l’EIOPA de ne pas reconnaître ces garanties qui s’élevaient à 16 milliards en 2016. L’avis émis par l’EIOPA est donc de tenir compte de ces garanties pour calculer le capital requis au titre du module « Défaut de la contrepartie ».
Après avoir identifié les différences de réglementations Solvency II et CRR relatives aux garanties des Gouvernements régionaux et centraux ainsi qu’aux garanties partielles et répondu à la Commission sur ces points, l’EIOPA donne un avis favorable à un alignement de ces garanties. Cela implique un même traitement pour les expositions garanties par un RGLA ou par un État membre pour le calcul du risque de contrepartie. Sur le plan réglementaire, l’article 199-11e du Règlement Délégué s’applique de façon identique. Cette égalité de traitement des expositions émises tant par une Autorité régionale ou locale que par un Gouvernement central doit s’appliquer également dans le module « risque de marché ».
L’EIOPA propose la reconnaissance de garanties partielles sur les expositions ou prêts hypothécaires sous réserve qu’elles soient inconditionnelles et irrévocables, ce qui pourrait encourager les entreprises à suivre l’exemple batave décrit ci-dessus. Elle propose également de remplacer la formule précisant la perte en cas de défaut sur un prêt hypothécaire (article 192-4e du Règlement Délégué) par une expression incluant la valeur de marché de la garantie.
Technique d’atténuation des risques
La Commission a demandé à l’EIOPA de fournir des informations sur les développements récents du marché relatifs aux techniques d’atténuation des risques, en particulier les dérivés et le transfert du risque de longévité. Il a paru également nécessaire à la Commission d’évaluer si la réglementation existante de ces techniques d’atténuation couvre de façon appropriée les développements récents du marché. L’avis de l’EIOPA consiste à préciser les dispositions des articles 211 et 212 du Règlement Délégué en autorisant des ajustements marginaux sur la durée minimum des contrats de réassurance ou des dérivés utilisés pour réduire le risque.
Approche par transparence : véhicules d’investissement
La Commission ayant remarqué la non-utilisation de l’approche par transparence dans les entreprises liées, le régulateur a adressé un questionnaire aux autorités de contrôle nationales (NSAs) pour savoir ce qu’il en était. Il en ressort une grande diversité, pour ne pas dire incohérence dans l’application de cette « transparisation ».
Le terme même d’« entreprises d’investissement » liées recouvre des sociétés investies dans l’immobilier, dans des fonds alternatifs, dans des actifs non cotés (private equity) ou dans des fonds de fonds. Le point le plus épineux réside dans le fait qu’une participation dans une société d’investissement non cotée, soumise à un choc de 49 % auquel s’ajoute un taux d’ajustement symétrique de + / _ 10 % ; si elle représente en outre une part importante de l’actif de l’entreprise, elle risque de supporter, au titre du module de concentration, une charge de capital requis très élevée, alors que le portefeuille sous-jacent de la société d’investissement peut être diversifié.
L’avis transmis à la Commission s’oriente sur trois points :
- concernant les investissements dans les entreprises liées qui sont substantiellement des fonds d’investissement, l’approche par transparence est celle qui capture le mieux le risque ;
- la « transparisation » devrait être étendue aux entreprises d’investissement liées, moyennant un objet social limité à la gestion et à la détention d’actifs pour compte de l’entreprise d’assurance parente, avec un mandat précis ;
- l’application de la « transparisation » à des entreprises d’investissement liées devrait être obligatoire. Cette disposition, si elle est retenue par la Commission, s’appliquerait aux fonds d’investissement et aux SICAV. Ceci est une bonne intention, que si elle est entérinée par la Commission. devrait éviter aux assurances de se lancer dans des interprétations hasardeuses de la transparence. Il restera néanmoins à trouver un moyen simple et peu onéreux de « transpariser » les fonds et les fonds de fonds.
Paramètres spécifiques de souscription (« USP »)
L’EIOPA a compris les requêtes de la Commission comme une demande d’information sur l’utilisation de ces paramètres, tant par les entreprises solos que par les groupes. Elle doit faire une évaluation des méthodes standards censées remplacer des paramètres additionnels utilisés dans les modules « risque de souscription » et proposer des modèles alternatifs de calcul des paramètres spécifiques pour la réassurance non proportionnelle. Elle est également requise pour évaluer des méthodes complémentaires de calcul de paramètres spécifiques basées sur les paramètres existants de l’entreprise, afin d’éclairer la sensibilité au risque et la complexité de l’entreprise. En fait, elle a recueilli les propositions des « stakeholders » d’USP pour les modules « risque de prime », « risque de cat nat’», « risque mortalité /longévité », « risque de cessation », réassurance non proportionnelle.
Après des développements assez longs et en s’appuyant sur un arsenal de formules, le régulateur donne un avis négatif sur le changement des méthodes de calcul de paramètres spécifiques pour les modules « risque de souscription ». Il propose uniquement un nouveau calcul des USP pour la réassurance non proportionnelle.
Capacité d’absorption des impôts différés (LAC DT)
Le « Call for advice » de la Commission précisait que le calcul de réduction du capital requis impliqué par le mécanisme d’ajustement des taxes différées était complexe et requérait un haut niveau de jugement du superviseur, en raison de pratiques fiscales divergentes dans les divers pays membres. On ne pouvait mieux exposer que la Commission n’y comprenait rien et qu’elle craignait des divergences d’interprétation des textes sur cet ajustement. La « pique » sur le niveau élevé requis du superviseur est certainement innocente.
L’EIOPA fait un point sur les montants en jeu au titre du LAC DT dans les entreprises appliquant la réglementation Solvency II. Il s’agit de plus de 100 milliards d’euros dont 75 % provisoirement sont des impôts différés passifs et 25 % des profits futurs. Le régulateur répond à la Commission qu’il se contente de donner une information sur le fonctionnement, sans fournir un avis à ce stade sur d’éventuels changements de méthode. L’EIOPA explique de façon presque claire ce qu’est le LAC DT et son utilité à réduire le transfert à l’actif prudentiel d’une partie du coût des chocs, ce qui allège à due concurrence la perte sur les fonds propres, à condition que les crédits d’impôts soient imputables sur des charges fiscales.
Il est rappelé par l’EIOPA sa définition, des « deffered tax liabilities » (DTL) et des « deffered tax assets » (DTA). L’une comme l’autre résulte d’une différence de valeur d’un actif (ou d’un passif) entre sa valorisation comptable (prix de revient-amortissement) et sa valeur de marché prise en compte dans le bilan Solvency II.
Si la valeur Solvency II est supérieure à la valeur comptable, on constate une augmentation des DTL dans le cas inverse, on enregistre une augmentation des DTA. L’EIOPA expose ensuite les différentes difficultés auxquelles se heurte tout régulateur européen, lorsqu’on se trouve devant des règles fiscales différentes, une fixation de l’horizon du temps à définir, la prise en compte des affaires nouvelles dans le calcul des profits futurs, etc.
Évaluation de l’impact des options envisagées
L’EIOPA a repris dans cette dernière section, l’impact des avis déjà exprimés ci-dessus sur les thèmes suivants :
- calculs simplifiés ;
- baisse de confiance dans les notations externes ;
- traitement des garanties, des expositions par une tierce partie et les expositions sur les Gouvernements régionaux et les autorités locales ;
- techniques d’atténuation des risques ;
- approche par transparence ;
- paramètres spécifiques de souscription.
I.3. Conférence de l’ACPR – « Solvabilité 2, un an après : quel bilan ? Quelles perspectives ? » – 16 juin 2017
Le document de l’ACPR est à la fois crucial (positions de l’Autorité sur la mise en place de Solvabilité 2) et très remarquablement clair, ce qui est majeur pour les entreprises qui appréhendent ainsi l’avenir de la pratique du contrôle.
Sur les aspects quantitatifs, l’ACPR énumère les « points de vigilance » du contrôle : documentation améliorée sur la modélisation et les simplifications ; la soumission à l’AMSB d’un plan de mise en place des « décisions futures de gestion » en vie (ne pas oublier les contraintes de la participation aux bénéfices minimales) ; les « hypothèses comportementales » en vie (par exemple les « rachats dynamiques ») ; la modélisation des frais en vie ; la « frontière des contrats » en vie (analyse attentive des clauses contractuelles et recherche de garantie de taux « cachées ») ; les générateurs de scénarios économiques qui doivent permettre de reproduire des taux négatifs ; la transparisation (look through approach) des OPCVM et les difficultés liées aux produits financiers complexes (en vie).
Pour la non-vie, les sujets ne sont pas moins importants : segmentation des groupes homogènes de risques (risques « attritionnels »/risques « graves » pour les bases de données sinistres) ; la préoccupation de qualité des données ; le calcul du SCR du risque de primes dont il est rappelé que l’article 116 du Règlement Délégué prévoit qu’il est fait sur 14 mois (et non 12) de primes ; la modélisation des frais (tous les frais y compris ceux liés aux placements) dans les best estimates ; l’estimation des impôts différés activés et les capacités d’absorption des pertes (tests de recouvrabilité, projection du taux de l’impôt sur les sociétés et réforme possible de l’IS).
L’activité « d’autorisation » de l’ACPR a été intense. Elle rappelle la nécessité de notifier les sous-traitances (!). Par ailleurs, 18 groupes ont bénéficié de l’Autorisation de produire un ORSA unique et 17 de produire un SFCR unique. Quant au « paquet branches longues » (LTGA), 44 % des entités utilisent le volatility adjusment, et 15 les mesures transitoires sur les provisions techniques ; 1 autorisation de calcul du risque actions fondé sur la durée a été octroyée ; 6 entités ont été autorisées à utiliser les « paramètres spécifiques à l’entreprise », 4 modèles internes de groupe ont été autorisés et 2 modèles d’entités « solos ».
Quant aux groupes prudentiels, l’ACPR pense avoir déclenché un mouvement de recomposition des groupes mutualistes et paritaires. Fin mai 2017, 2 créations d’UMG avaient été approuvées et 8 SGAPS nouvelles. Il existait par ailleurs 8 SGAM déjà approuvées (pas de création). L’ACPR souligne que, pour faire reconnaître ces groupes, il importe de formaliser dans les statuts et les Conventions : la coordination centralisée (politiques écrites, stratégie), « l’influence dominante » (les pouvoirs), la solidarité financière (automatique et immédiate ; fondée sur des critères de déclenchement clairs), le calcul des fonds propres du groupe (disponibilité au niveau du groupe et conditions d’appréciation de celle-ci).
Sur la Gouvernance. Les notifications ont été nombreuses, les demandes de formation présentées par l’ACPR (pour les dirigeants et fonctions clés), et sur l’organisation des fonctions clés l’ont été également. D’où la « Notice » du 2 novembre (Chronique 13). Les points d’attention sont : l’organisation des fonctions-clés et la disponibilité des acteurs. Les questions de cumuls des fonctions clés et les conditions de mise à disposition de celles-ci dans des ensembles qui ne sont pas des groupes prudentiels continuent d’être encore peu précises. En réalité, ces sujets font sans doute l’objet de décisions cas par cas.
Les ORSA ont été remis à temps à l’ACPR et celle-ci semble globalement satisfaite de la qualité du travail. Il y manque toutefois souvent des propositions de mesures concrètes et une politique ORSA approuvée par le CA. Les « scénarios » sont dans l’ensemble accueillis favorablement par l’ACPR, qui déplore pourtant certaines faiblesses dans le 2e calcul (« respect permanent » des exigences de solvabilité), manque de projection du MCR, pas d’évaluation des risques sur les provisions techniques, pas d’évaluation du BGS sans effet des mesures transitoires.
Les principaux « risques » cités dans les ORSA 2016 sont sans surprise : en vie, risque de taux, risque actions, risque immobilier ; en non-vie, risque actions, politique commerciale, tarification, risque immobilier et risque de taux. Les organismes mixtes (santé) traitent aussi du risque ANI et du risque lié aux seniors de plus de 65 ans (?). Sont peu cités : les risques de rachat, risque cyber et risque climatique.
Après avoir rappelé l’importance (un peu incantatoire) de la qualité des données, la Conférence a traité de la révision lancée par la Commission en juillet 2016 et février 2017 du SCR de Solvabilité 2, avec des réponses de l’EIOPA prévues en octobre 2017 et février 2018. Par ailleurs, pour 2020, la Commission prévoit de réaliser une révision du « paquet branches longues ». En attendant, l’ACPR concentre son attention sur l’ajustement symétrique, l’impact des changements des paramètres d’extrapolation des taux sans risque (Last Liquid Point à 30 ans, baisse de l’UFR de 100 points de base), pertes constatées sur les portefeuilles qui utilisent le Matching Adjustement.
Ce document mérite d’être lu en entier par les dirigeants des entités d’assurances, dans la mesure où il donne une vision claire et mesurée des sujets majeurs d’attention de l’Autorité de contrôle sur le fonctionnement de l’éco système prudentiel de Solvency II. Il décrit en particulier l’effort consenti par les entreprises françaises pour s’adapter et, finalement, la modestie relative des compléments à apporter.
I.4. Rapport final sur le CP n° 16/003 relatif à la méthodologie du calcul du Taux d’intérêt ultime (« UFR ») – EIOPA–BOS 17/122
Le Taux d’intérêt ultime (« UFR ») est un des paramètres directeurs de l’architecture Solvency II. Son niveau conditionne le montant des provisions techniques estimées (Best Estimate), le calcul du SCR, le montant des impôts différés et des fonds éligibles. Donc, un changement de ce taux ultime (taux à plus de 20 ans) n’est pas sans conséquence. La question est de savoir si une modification faible de ce taux change considérablement le paysage.
Actuellement, l’UFR est fixé à 4,2 % et tous les calculs du capital requis s’appuient sur ce taux fixé au moment des négociations Omnibus II (document devenu Règlement Délégué) en supposant un taux d’inflation à long terme de 2 %, et auquel est ajouté le taux d’intérêt moyen calculé sur la période 1960-2010, à partir des statistiques des taux interbancaires s à trois mois, dans sept pays.
Des études menées par l’EIOPA, il ressort que l’UFR calculé à la fin de 2016 se situe à 3,65 % contre 4,2 % actuellement, le taux d’inflation restant inchangé à 2 %. Cette modification du terme de la courbe des taux abaisse en conséquence le taux sans risque pour les durées inférieures à moins de vingt ans.
Les textes en vigueur autorisent une modification annuelle de 15 points de base. L’EIOPA a voulu tester les conséquences sur le SCR des entreprises d’une diminution de 20 points de base ; il en résulte une réduction de 2 % du ratio de couverture du SCR qui passe de 203 à 201 %.
La modification de l’UFR dépend de la différence entre le taux calculé et le taux en vigueur. L’UFR sera donc revu à partir du 1er janvier prochain, chaque fois que cette différence sera supérieure à 15 points de base (0,15 %). En revanche, le changement de valeur de l’UFR à une année donnée, ne pourra excéder 15 points de base, l’UFR calculé étant de 3,65 % à fin 2016. L’UFR réel mettra 4 ans pour passer de 4,2 % à 3,65 % si l’UFR calculé ne bouge pas d’ici là. L’évolution est donc lente, ce qui évite tout mouvement brutal dans le calcul des provisions vie au Best Estimate.
Le régulateur a décidé de ramener l’UFR de 4,2 % à 4,05 % dès la fin juin 2017. Cette baisse de 15 points impacte les taux d’intérêt sans risque publiés au 30 avril 2017.
Le rapport se prolonge par l’exposé des formules utilisées pour le calcul de l’UFR et du taux réel attendu (« expected real rate ») qui sont assez simples et claires. Le lecteur pourra s’y retrouver sans mal.
Pour terminer, l’EIOPA a demandé aux participants de procéder à une simulation, avec deux scénarri, pour l’UFR. Le premier se faisant avec un UFR en baisse de 20 %, le second avec une baisse de 50 %. Le régulateur a donc fait réaliser par les NSAs une étude d’impact sur les provisions techniques, l’effet d’atténuation du re-calcul des provisions techniques transitionnelles (celles relevant des mesures LTG), les impôts différés, les fonds propres, le SCR, le ratio de couverture avec chacune des hypothèses (20 et 50 %).
Avec une baisse de 0,20 % de l’UFR, le ratio de couverture général baisse de 2 % (de 203 à 201 %) ; avec une diminution de 0,5 % du taux ultime, le ratio de couverture général passe à 198 %. Le régulateur a gardé pour la fin une petite formule permettant de calculer directement l’effet d’une variation de l’UFR sur le montant du SCR. Le résultat est consigné en fin du rapport sur deux tableaux où il apparaît que les SCR de l’Allemagne et les Pays-Bas sont plus impactés que les autres, par une baisse de l’UFR.
I.5. Seconde demande de la Commission à l’EIOPA sur la réforme de la formule standard SCR de Solvency II – 22 février 2017
La Commission a publié une demande nouvelle à l’EIOPA d’études pour la révision du SCR, qui complète le document du 18 juillet 2016 (« les 21 questions »). Cette demande s’inscrit dans la logique nouvelle de construction de l’Union des Marchés de Capitaux (CMU), où les exigences prudentielles de Solvabilité 2 en matière d’investissement des assureurs apparaissent comme des freins ou des restrictions. Le titre de la commande de la Commission ne laisse pas de doute sur l’état d’esprit : « Examen (review) de la Réglementation Solvabilité 2 en ce qui concerne les contraintes injustifiées du financement (de l’économie) ». On ne demande pas de démontrer que les contraintes sont ou non justifiées, on demande les mesures de corrections que l’EIOPA recommande de prendre. Trois questions sont posées (ou instructions données) :
- revoir le niveau de qualité (de 4 ou 3 à 2 ou 1) pour les obligations et les prêts non cotés, ou l’absence d’une notation par une Agence. L’EIOPA doit définir les critères permettant à ces actifs de bénéficier d’un traitement préférentiel, dont le principe est d’ores et déjà décidé par la Commission ;
- revoir les méthodes et les hypothèses à utiliser pour calculer le risque sur actions (aujourd’hui le facteur de risque est fixé à 49 %) en ce qui concerne les actions non cotées ;
- même question pour les actions représentatives d’investissements stratégiques. La Commission demande une description des portefeuilles appliquant cette disposition. C’est évidemment majeur si l’on veut encourager les assureurs à investir durablement dans des entreprises dont elles s’engagent à être les partenaires financiers stratégiques.
- sur le fond, la prise de conscience, qui vient à travers les besoins de la construction du marché des capitaux, que le risque sur actions est trop restrictivement traité par les règles prudentielles, privant le grand marché unique des capitaux d’acteurs majeurs dans son développement, et donc dans le financement du retour de la croissance en Europe. Pour la première fois depuis 2007-2008, les préoccupations prudentielles passent au second plan de l’attitude des institutions européennes ;
- sur la méthode : la Commission attend désormais de l’EIOPA que l’Autorité fournisse des avis techniques justifiant des décisions de principe (« politiques » pourrait-on dire) déjà prises par elle. C’est une inversion des rôles. Jusqu’ici l’EIOPA proposait des décisions majeures fondées sur des analyses techniques, que la Commission était le plus souvent contrainte d’analyser. Ce n’est désormais plus le cas : l’EIOPA est consulté sur la faisabilité, non sur le principe.
I.6. Rapport de l’EIOPA sur les mesures du « paquet branches longues » (LTGA) 2016 – BoS 16/279 – 16 décembre 2016
Ce Rapport, auquel la réglementation Solvabilité 2 oblige l’EIOPA, est le premier du genre, qui devrait se poursuivre jusqu’en 2021. Il a le grand mérite de présenter ces mesures
Les mesures LTGA et assimilées sont les suivantes :
- l’extrapolation des taux d’intérêt est utilisée par toutes les entités de l’Union ;
- le « matching adjustment » (MA) concerne le taux d’intérêt sans risque ajusté en fonction des mouvements de spread sur les actifs, utilisé par 38 entités (15 en Espagne, 23 au Royaume-Uni) représentant 14 % des provisions techniques de l’Union (essentiellement assureurs vie) ;
- le « volatility adjustment » (VA) s’applique aussi au taux d’intérêt sans risque pour limiter les effets d’exagération des spreads sur obligations. Il est utilisé par 852 entités (dont 359 non-vie), dont 217 en France, 111 au Luxembourg, 83 en Allemagne, 86 en Espagne et 92 en Italie ;
- la « transitoire Taux » (en anglais TRFR) est un ajustement (majoration) du taux sans risque pour l’actualisation des provisions techniques, utilisable sur une période de 16 ans avec dégressivité. 5 entités (dont 1 en France) utilisent cette possibilité ;
- la « transitoire provision » (TTP), déduction annuellement dégressive sur les Provisions techniques est utilisable pendant 16 ans. Elle est appliquée par 154 entités (14 % des Provisions Techniques comptabilisées dans l’Union) pour l’essentiel en vie, dont… 7 en France, 57 en Allemagne et 22 en Espagne ;
- le sous-module du SCR marché traitant du risque actions fondé sur la durée (DBER). Il concerne une seule entité dans l’Union qui est française en assurance vie et pour des provisions de risque de retraite. Le SCR actions est réduit à 22 % ;
- l’ajustement symétrique de la charge en capital du SCR « actions » dit aussi « equity dampener » est utilisable par toutes les entités (466 en France, 363 au Royaume-Uni, 262 au Luxembourg). La période d’effacement de cet ajustement est de 6 ans. Le Rapport ne contient pas d’information sur les effets de cette mesure, qui ne s’applique qu’à partir du 1er janvier 2016 ;
- extension de la période de redressement, en cas de non-conformité au SCR. Elle est de 6 mois, prolongée de 3 mois par les autorités de contrôle en cas de besoin. En cas de situation adverse exceptionnelle (chute brutale et forte des marchés financiers, persistance de taux d’intérêt bas, ou un événement catastrophique majeur), déclarée par l’EIOPA, la période de redressement peut être portée à 7 ans. L’EIOPA développe, à cet égard, un Manuel de Management de crise qui définit le processus de reconnaissance des situations adverses exceptionnelles. 74 entités ont eu recours à cette mesure, dont 7 françaises.
- les mesures MA, VA, TRFR et TTP diminuent les provisions techniques, augmentent les impôts différés activés, augmentent les fonds propres, diminuent le SCR et le MCR et augmentent les capacités d’absorption des pertes par les impôts différés ;
- si ces mesures étaient supprimées, il faudrait comptabiliser 114 milliards d’euros de provisions techniques supplémentaires, les fonds propres éligibles au SCR baisseraient de 104 milliards d’euros, les SCR devraient être augmentés de 50 milliards. Pour le MCR, ce seraient 109 milliards de moins de fonds propres, et une hausse des MCR de 13 milliards.
L’EIOPA estime que l’effet du LTGA est nul pour les assurés, mais important dans les allocations d’actifs. Le « Volatility Adjustment » incite à investir en obligations d’État ; la « transitoire provisions » incite au développement d’unités de compte, le « matching adjustment » facilite l’investissement en actions et les unités de comptes, la « transitoire taux » est caractérisée par une plus forte proportion de participations, mais n’induit pas de modification dans l’allocation d’actifs.
L’Autorité constate qu’il existe des « produits LTG » concernés par l’utilisation de ces mesures : l’assurance vie épargne, les « variable annuities », les unités de compte avec garantie du capital, la prévoyance, les rentes indemnitaires, la construction et les assurances emprunteurs. Tous ces produits sont caractérisés par des durations longues, des taux garantis, des garanties de valeurs de rachat. En France, entre 75 et 100 % des entités vie sont concernées( en nombre d’entités).
Au regard de la stabilité financière, les stress tests de l’EIOPA montrent que les mesures LTG ont dérisqué les portefeuilles dans le cas du « double-hit » (le LTGA agit comme un « coussin » de stabilité financière), et agissent comme une mesure contra-cyclique sous le scénario de permanence des taux d’intérêt bas (« low for long »). En outre, les mesures LTG ont, selon les autorités de contrôle, incité à diminuer les garanties de taux, réduit les durations des engagements, et incité à vendre des unités de compte et des produits de pure prévoyance.
Ce Rapport montre bien la diversité et l’ampleur des effets du « paquet branches longues » et par conséquent, son évidente nécessité. La correction des effets agressifs du Calcul du SCR dans la formule standard se voit ainsi rendue indispensable, et indique « en creux » les excès de cette formule quant à l’appréciation du « risque de marché » et globalement de la Solvabilité. Sans LTGA les entreprises d’assurances des grands pays auraient publié un effondrement de leur solvabilité, créant ainsi un choc systémique. La Commission et l’EIOPA seraient avisées d’en tirer les conséquences lors de la révision de Solvency II, qu’elle intervienne en 2018, ou à l’expiration (2020) de la plupart des mesures du LTGA.
I.7. Retour sur la « décision » de l’EIOPA sur la collaboration des autorités (nationales) de contrôle des assurances – EIOPA BoS 17/014 – 30 janvier 2017
Ce document a été brièvement commenté dans la chronique du n° 13. Il nous a paru important d’y revenir, au vu des difficultés nouvelles qu’affrontent les contrôleurs dans le domaine de la souscription en Liberté des Prestations de Service (souscription de risques construction décennale en France depuis Gibraltar et le Liechtenstein). En outre, le recours de l’EIOPA à des décisions est suffisamment rare pour être noté.
Une première partie concerne les échanges préalables à l’agrément (qui concernent notamment le « passeport unique » et donc la LPS). L’EIOPA fait la liste des échanges d’information avec les autres contrôleurs des assurances de la maison mère, et avec les autres autorités de contrôle (Banques, institutions de crédit), sur l’honorabilité, la compétence et l’adéquation des actionnaires de la maison mère, sur les personnes qui dirigent l’entité centrale (fonctions-clés, personnes détenant une responsabilité majeure de propriétaires), sur la solvabilité des actionnaires. Les informations portent aussi sur les demandes d’agrément qui auraient été rejetées dans l’Union ou dans des pays tiers. Elles concernent particulièrement une demande d’agrément d’une entité qui envisage d’exercer exclusivement dans un autre État membre : c’est la recherche des cas de « forum shopping », c’est-à-dire la recherche des pays où la fiscalité est plus basse et/ou le contrôle plus souple pour y implanter une société d’assurances apte ensuite à agir en LPS dans toute l’Union, pour y implanter le siège social. Il est prévu enfin des échanges d’information lorsqu’un actionnaire (qui peut être une banque) s’apprête à franchir les seuils de 20/30/50 % de participation au capital d’un assureur. Si rien de tout cela n’est nouveau (c’est déjà prévu dans la Directive), cela va certainement mieux en le précisant et en le regroupant. On note pourtant que l’EIOPA est beaucoup plus attentif aux aspects « fit and proper » de la gouvernance et au « forum shopping » qu’à la surveillance de l’activité elle-même.
La deuxième partie traite des « activités transfrontalières » fondées sur les grands principes de la liberté d’établissement et la liberté des prestations de service sous le régime du « passeport unique » délivré par le pays du siège (Home Country Control).
Pour les succursales, les échanges entre « Home » (siège) et « Host » (pays de situation des risques) portent notamment sur les branches souscrites, la réassurance, les primes acquises, et les diverses obligations liées à l’assurance Auto et la protection juridique (!), ainsi qu’une déclaration sur le ratio de couverture du SCR pour la maison mère. Le pays Hôte (Host) fournit la liste des conditions dans lesquelles l’activité peut être menée sur son territoire dans l’intérêt du « general good » (intérêt général) ou confirme qu’il n’y a pas de conditions. Il serait extrêmement intéressant de publier ces conditions fondées sur « l’intérêt général » en France, par exemple pour l’ensemble des innombrables régimes obligatoires de garanties Responsabilité Civile, pour la Santé, etc. Car ces informations doivent être notifiées à l’assureur. De même, les informations données par l’Hôte au Siège (Home) portent sur les irrégularités en matière d’outsourcing, les refus opposés à l’établissement d’une filiale ou la révocation de l’agrément.
Pour la LPS, les dispositions sont à peu près les mêmes, sous réserve qu’il s’agit non d’agrément mais de notification par la maison mère (Home) dont les autorités de contrôle notifient à l’hôte l’intention d’agir en LPS. Là aussi, l’intérêt général peut justifier des conditions d’exercice fixées à la LPS, et l’Hôte doit donner une description des « fonds de garanties pour les assurés » dans le pays Hôte. L’allusion à notre fonds de garantie des assurances obligatoires (traditionnellement dédié à la RC Auto) est translucide, ainsi que le contentieux ouvert quant à l’intervention dudit FGAO en assurance décennale Construction. Il est probable que, après 20 ans de LPS, le contentieux européen ne conduise le Gouvernement à revoir en profondeur le fonctionnement de ces fonds de garantie des assurés (FGAO/FGTI/assurés vie).
Le contrôle « continu » est assuré pour les filiales et la LPS par les autorités du pays d’origine (Home), et l’Hôte est informé de la situation financière, de la gouvernance, du respect des principes « fit and proper ». C’est à elles de prendre les mesures nécessaires en cas de difficultés et d’effectuer les contrôles sur place. L’Hôte informe le Siège s’il y a un risque que l’activité de la succursale ou en LPS menace la sécurité financière de la maison mère et donc de tout incident : conduite des affaires, non-conformité, augmentation des plaintes, mesures prises par l’Hôte. Les autorités de contrôle de l’Hôte peuvent vérifier un sous-traitant ou un « Managing Agent » (en informe les autorités Home), peuvent demander une vérification sur place par les autorités Home et y participer. Elles peuvent demander la correction des irrégularités et en cas d’échec, prononcer la fin de l’activité, prendre des mesures d’urgence, et/ou transmettre le dossier à l’EIOPA afin qu’il prononce un arbitrage (binding mediation).
La Décision rappelle aussi la réglementation complexe sur la transmission non-automatique des contrats en non-vie et quasi automatique en vie telle qu’elle figure dans la Directive Solvency II (Voir Morin et Thourot, Les 200 Mots clés de Solvency II, RB Édition, 2017).
D’autres modes de collaboration entre « Home » et « Host » sont prévus. Dans les Collèges de contrôleurs, il est dit, ce qui va bien au-delà de la Directive, que l’Autorité « Host » d’une succursale et celles concernées par la LPS peuvent venir assister au Collège de contrôleurs, notamment quand la succursale est importante localement en termes de part de marché, et quand l’activité de l’assureur est de façon prédominante assurée en LPS dans le pays Hôte (Siège « boîte aux lettres »).
Lorsqu’il n’y a pas de Collège, l’EIOPA prévoit la création de « plateformes de coopération » (c’est le cas pour Gibraltar) assurant un échange d’informations et un partage des tâches entre les autorités de contrôle.
Quant aux transferts de portefeuille transfrontaliers, l’EIOPA distingue assurance et réassurance, ce qui est fondé. Pour l’assurance, la Décision met en place une procédure d’autorisation par recueil de l’autorisation des autorités des différents pays où les contrats ont été conclus, avec un délai de 3 mois pour émettre une opposition. Les autorités des entités transférantes et réceptrices échangent des informations, et en particulier en cas de doutes des autorités de l’entité réceptrice. Et naturellement, il faut produire un certificat de solvabilité de l’entité réceptrice.
Les transferts de réassurance paraissent plus simples (transfert d’information sous forme de description de l’opération). On note seulement que les autorités de contrôle du pays de l’entité réceptrice peuvent exprimer des « préoccupations sérieuses » sur la capacité de ladite réceptrice à faire face à ses obligations.
La Décision donne enfin la liste des mesures dites « de contrôle » que peuvent prendre les autorités de contrôle. L’Autorité mère (Home) peut décider de restreindre l’utilisation des actifs et doit en informer le pays Hôte : c’est la moindre des choses. En cas de plan de rétablissement, Home est responsable et informe les pays Hôtes. En cas de situation adverse exceptionnelle constatée par plusieurs autorités des États membres, celles-ci soumettent une requête conjointe à l’EIOPA qui déclare (ou non) l’établissement de cette situation. S’il y a lieu à mise en œuvre d’un plan de financement, les autorités du Siège en demandent la mise en œuvre, et informent les pays Hôtes. Lorsque l’agrément est expiré (lapse) ou retiré, l’Autorité du Siège responsable informe les Hôtes et l’action menée est conjointe. En cas de liquidation ou de restructuration, c’est une décision du Siège qui est reconnue sans formalité par les autorités Hôtes.
La Décision prévoit aussi de lourdes procédures pour les échanges systématiques d’informations quantitatives entre les autorités. Elle termine sur la gestion des réclamations, qui s’organise dans chaque État, et donc dans les États Hôtes, qui les gèrent, avec information du Siège. En cas de conflit, l’EIOPA met en œuvre une médiation (non binding mediation). En toute dernière partie, l’EIOPA rappelle que le pays hôte doit, pour la branche Assistance, vérifier les ressources disponibles de l’entité pour faire face à ses besoins. Ainsi s’établit un mode spécifique de contrôle des entités d’assistance (qui s’applique aux seules entités « porteuses de risques » et non aux « sociétés de service »).
Ce texte difficile de 58 pages a le mérite de préciser les pouvoirs des autorités à tous les stades de la vie des succursales et des acteurs de LPS. Il souligne, « en creux », les difficultés du contrôle de la LPS, et les tentations des autorités de revenir (contrôle des contrats, « conduit risk », POG, contrôle de la gouvernance) sur la grande fluidité de la LPS. Mais il est vrai que les événements récents attirent l’attention sur les « trous dans la raquette » des contrôleurs.
I.8. Révision des « Core Principles » et du « Common Framework » de l’International Association of Insurance Supervisors (IAIS)
Du 3 mars au 1er juin 2017, l’IAIS a appelé les acteurs de l’assurance à commenter la révision des « Insurances Core Principles » (ICP) en matière de contrôle des assurances, et l’intégration aux ICP du « Com Frame » c’est-à-dire des modalités de contrôle des groupes pour les Internationaly Active Insurance Groups (IAIG). Ce sont les groupes internationaux non considérés comme systémiques, mais qui ont un chiffre d’affaires de 10 milliards USD sur 3 ans en moyenne ou 50 milliards USD d’actifs avec l’exercice de l’activité dans 3 pays et 10 % des primes au moins émises en dehors du pays d’origine (du Siège) de l’assureur.
À ces IAIG, s’appliqueront, vers 2019 (adoption du ComFrame) des exigences harmonisées au niveau mondial de niveau de capital (Insurance Capital Standard), et des normes de gouvernance de gestion des risques, et de contrôle interne.
Tout ceci peut paraître un peu lointain, surtout compte tenu de la position américaine actuelle sur l’ensemble de ces sujets. Mais ces discussions – pour l’heure assez opaques – concernent les plus grands groupes européens (et pas seulement les assureurs systémiques) et surtout les considèrent comme des groupes mondiaux. On prend en compte les filiales en Chine, aux États-Unis et au Brésil, et pas seulement la LPS avec la Slovénie. Ce pourrait être demain très important, surtout si la Comframe et les ICP venaient à être en contradiction avec Solvency II, notamment dans les domaines de réglementation qualitative (gouvernance, audit, contrôle interne, etc…).
I.9. Rapport de l’EIOPA sur les premières années d’expérience de l’ORSA – juin 2017
L’ORSA est le document « prospectif » qui a pour but de servir de soutien prudentiel à la définition de la politique stratégique de l’entreprise, et en même temps d’atténuer le caractère statique du bilan prudentiel du Pilier I.
L’analyse des ORSA de 2016, premiers exercices « réels » après des essais « à blanc » en 2014 et 2015, est plutôt impressionniste.
Le process a bien fonctionné, et l’implication des titulaires de fonctions clés a été bonne, meilleure que celle des AMSB qui ne discutent pas sérieusement les parties majeures de l’ORSA. Le plan n’est pas encore inscrit dans le processus de prise de décision.
Les entités sont encouragées à utiliser leurs propres catégories de risques et non celles figurant dans la nomenclature du pilier I. L’ORSA devrait surtout insister sur les risques émergents, les risques opérationnels et les risques « spécifiques » au groupe.
Curieusement (ou non) l’EIOPA incite à valoriser les ORSA des entités solos à l’intérieur des groupes transnationaux afin d’intéresser les autorités locales de contrôle qui, autrement, sont dépourvues de tout rôle : les bureaucraties se soutiennent entre elles !
L’EIOPA exprime son mécontentement sur le 3e calcul de l’ORSA (déviation du profil de risque de l’entité, par rapport au profil de risque standard du SCR). Il est le plus souvent manquant, alors que tout profil de risque dévie du profil standard, au moins en principe.
Le stress testing du 2e calcul est plutôt bien jugé, grâce aux bons choix des événements du stress test. Mais l’EIOPA souhaite généraliser l’utilisation d’un stress test inversé (reverse stress test), partant d’un événement négatif pour la production et analyse des divers scénarios qui pourraient permettre d’éviter la réalisation de cette catastrophe. La logique est d’étendre l’activité de stress-testing sous le 2e calcul de l’ORSA, ce qui ne simplifie pas les travaux, déjà lourds.
Ce Rapport n’est pas majeur. On ne pouvait attendre de l’EIOPA autre chose que de l’autosatisfaction sur les résultats de l’exercice ORSA. Il n’en demeure pas moins qu’il illustre l’idée que, en définitive, les entités ont accepté le « moule » de Solvency II, même si, comme pour l’ORSA, – plan stratégique – elles n’en ont pas encore tiré tous les bénéfices en termes de gestion.
I.10. ACPR – Politique de transparence, « document de nature explicative », juillet 2011, modifiée en juin 2017
Ce document présente « l’ensemble des instruments juridiques dont dispose l’ACPR ». C’est donc une synthèse utile de la nomenclature et de la hiérarchie des textes émis par l’ACPR. Il suffit d’en présenter la liste. L’ACPR distingue les « documents généraux d’analyse et d’interprétation » et les « instruments spécifiques de l’ACPR en matière de commercialisation et de protection de la clientèle ».
Pour les premiers, il s’agit soit de l’application des lois, règlements, orientations et recommandations des autorités européennes de Supervision (EIOPA, EBA) soit de documents relatifs à la mission de l’ACPR en matière de contrôle. En matière prudentielle, l’ACPR publie des notices. En ce qui concerne le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (LCB/FT), elle émet des lignes directrices, des principes d’application sectoriels, des positions (points particuliers), et procède à des réponses aux questions.
En matière de contrôle, l’ACPR produit des instructions, notamment sur les documents et informations à communiquer « pour l’exercice du contrôle ou l’examen des demandes ». Elles sont complétées par la « documentation technique SURFI, des notes techniques et des guides méthodologiques ». La Charte de conduite d’une mission de contrôle (juin 2014) encadre l’exercice du contrôle.
Pour les « instruments spécifiques » en matière de commercialisation et de protection de la clientèle, l’ACPR s’appuie sur les « bonnes pratiques recommandées ou constatées » par l’ACPR. Elle peut, par recommandations, « préconiser des règles de bonne pratique » qui sont obligatoires, et « prennent une portée générale ». Elles donnent lieu à « mise en garde » individuelle, (mesure de police) avant une « procédure disciplinaire ». L’ACPR peut aussi « approuver des Codes de bonne Conduite » (professionnels). Le non-respect peut donner lieu à mise en demeure des entités de se mettre en conformité avec le Code.
Enfin, l’ACPR se met (totalement ou partiellement) en conformité aux orientations et recommandations des autorités européennes (EIOPA, EBA). Elle émet un avis indiquant qu’elle se conforme à ces orientations. Au cas où elle estime nécessaire de procéder à des adaptations ou des explications, l’ACPR émet des notices, ou des recommandations.
Au moins, ce document introduit-il de l’ordre et de la clarté dans un foisonnement de textes, qui ont, quoiqu’en dise l’ACPR, un caractère contraignant pour les entités.
I.11. Nouvelle norme comptable IFRS
L’objectif de la nouvelle norme IFRS 17 (ou IFRS 4 phase 2) est de compléter la démarche IFRS, en assurant la comptabilisation des passifs des assureurs (les engagements) en valeur de marché, à l’instar des actifs, soumis à cette norme comptable depuis plus de 10 ans. À cet égard, la question cruciale était de savoir si cette évaluation des passifs (provisions techniques pour l’essentiel) serait réalisée de façon semblable à celle utilisée dans Solvency II, dont l’objectif est justement, de donner une approche de la valeur des engagements en valeur de marché.
Il n’en est malheureusement rien. L’IASB (International Accounting Standards Bureau) a défini quatre « blocs » de construction de la valeur de marché. Le Best estimate est défini comme la « somme des estimations de la valeur des flux futurs de trésorerie, pondérés par leur probabilité de survenance ». On voit ici l’inspiration « vie » de cette définition. Les flux sont actualisés (au taux sans risque ?). Les Best estimates sont majorés d’une « marge de risque » qui reflète l’incertitude sur les flux de trésorerie futurs. Et l’on ajoute une « Contractual Service Margin », qui représente le profit attendu du contrat.
Mme Delbet (Mémoire ENAss – 2017) fait la liste des différences méthodologiques entre cette démarche comptable et la démarche prudentielle de Solvency II :
- l’actualisation des flux de trésorerie est faitedans le bilan prudentiel de Solvency II, selon la courbe de taux sans risque de l’EIOPA, alors que l’IASB ne prescrit aucune courbe de taux ;
- les profits sont reconnus à la souscription dans Solvency II et comptabilisés dans les fonds propres. Ils ne sont pas reconnus à la souscription dans IFRS 17 et sont « stockés » dans la marge résiduelle, amortie à chaque exercice ;
- les actifs sont comptabilisés à « fair value » (valeur de marché) dans Solvency II, alors que, selon la norme IFRS 9, ils sont enregistrés en fair value ou au coût amorti selon leur classement « held to maturity » ou « available for sale », en comptabilité IFRS ;
- les variations d’actifs et de passifs sont comptabilisées en plus- ou moins-values latentes pour les actifs sous Solvency II, et selon les cas, en IFRS 17 dans les « other comprehensive Income » (résultat global), soit dans la marge résiduelle, soit en Pertes et Profits.
Et, naturellement, le public (« la Veuve de Carpentras ») aura du mal à comprendre les écarts de résultats en comptabilité statutaire (French Gaap fiscal), en comptabilité IFRS (groupe – éventuellement coté) et en comptabilité prudentielle (publiée dans le SFCR).
I.12. EIOPA – CP 17/003 du 26 avril 2017 – Call for evidence pour donner un avis à la Commission sur le traitement dans la formule standard des actifs non « notés » par les agences
Il s’agit de préparer la réponse à la seconde série de questions de la Commission à l’EIOPA sur l’amélioration de la charge en capital de certains actifs dans la formule standard de Solvency II, appelées « suppression de contraintes injustifiées sur le financement » (de l’économie).
Les questions portent sur la dette non « notée » (unrated). L’EIOPA demande quels sont les méthodes et critères à utiliser pour classer ces actifs dans les « Credit quality steps » (1, 2 ou 3) – ce qui préjuge que les charges en capital pour ces trois niveaux resteraient inchangées. L’EIOPA suggère la qualité du débiteur, les caractéristiques de l’actif concerné, la « transparence » du débiteur, les capacités de gestion du risque chez l’investisseur. L’EIOPA demande aussi des informations sur l’ampleur du sujet (quelle masse d’investissement est concernée ?). Et, parmi d’autres questions, l’utilisation par l’investisseur des méthodes de notation des Agences, et le recours au modèle interne d’une autre banque ou compagnie d’assurances pour apprécier la qualité de l’émetteur.
Pour les actions non cotées, les questions sont très proches, notamment sur l’ampleur du sujet, et les types d’actions dans lesquelles les assureurs ont investi. L’EIOPA introduit notamment des questions sur les investissements dans des fonds environnementaux et sociaux (ESG), ainsi que sur les procédures internes de risk management des assureurs pour sélectionner les investissements en actions non cotées.
Les résultats figureront sans doute dans les avis de l’EIOPA sur la seconde série de questions de la Commission.
I.13. Notice ACPR – Système de Gouvernance – juin 2016 – La qualité des données
Dans son appréciation de la qualité des données dans les « remises » prudentielles (QRT notamment), l’ACPR a été amenée à rappeler les articles 48 et 82 de la Directive Solvabilité 2. Ces deux articles attribuent nettement la responsabilité de la qualité des données à la fonction actuarielle. L’ACPR souligne son rôle dans la « gouvernance des données » : évaluer l’exhaustivité et l’adéquation des données, vérifier la fiabilité des sources d’information, de la cohérence, de la stabilité du processus de collecte et publication des informations.
Cela confirme qu’il appartient à la « fonction-clé » Actuariat, de piloter la gouvernance des données, et donc d’assumer une forme de tutelle sur les systèmes informatiques, notamment en s’assurant de l’efficacité de la communication inter-services (le développement des « fichiers Excel » annexes au système global informatiques).
Compte tenu de l’importance donnée par l’ACPR à la qualité des données, cette fonction de l’Actuariat devra probablement être formalisée et structurée dans chaque entité.
II.1. Politique – Quatre discours de l’EIOPA sur la « culture commune de contrôle » et la convergence des contrôles sous la conduite de l’EIOPA
Divers discours et documents émanant de l’EIOPA émis le 30 mai 2017 (interview M. Bernardino à Insurance Asset Management Europe), le 8 juin 2017 (Conférence à Madrid de M. Bernardino) ou le texte de M. Patrick Hoedjes à Londres « Leading supervisory convergence » le 4 juillet 2014, ou encore en mars 2017, le discours au régulateur italien IVASS de M. Bernardino sur « Common supervisory culture » traitent du Rôle de l’EIOPA en matière de supervision du contrôle des assurances.
Ces textes ont pour objet de montrer l’axe d’action de l’EIOPA qui veut piloter les modalités de gestion du contrôle des assurances.
L’EIOPA s’inquiète d’abord de la proportionnalité et des « simplifications » sur les reporting trimestriels, sur les impôts différés et la capacité d’absorption des pertes, sur la combinaison des fonctions-clés dans les petites structures. L’EIOPA suggère de vérifier que la proportionnalité est bien appliquée partout de façon équivalente (« level playing field »).
L’Autorité veut promouvoir son « Manuel de contrôle » (Supervisory Handbook), de façon à assurer la « Convergence des pratiques de contrôle ». Elle n’hésite pas à multiplier les outils : le « Handbook » (non publié), la base de données centrale, les indicateurs de risques du particulier, les « Consumer trend reports », les revues entre pairs et les revues thématiques, les plateformes de coopération transfrontalière spécifique (Elite à Gibraltar), les recommandations spécifiques de l’EIOPA à une autorité de contrôle, et les stress tests sur l’ensemble d’un secteur (assurance ou fonds de pension).
Elle s’adresse aussi aux « questions transfrontalières de contrôle ». L’EIOPA souhaite centraliser l’approbation des modèles internes et accroître l’importance et la taille des échanges d’informations (décision de janvier 2017). Mais surtout, l’EIOPA doit faire face à la LPS. Le discours de mars attire l’attention sur les déficiences du contrôle de certaines sociétés dont le « business model » n’est pas soutenable (par exemple, la garantie décennale en construction française, proposée en LPS sans un niveau suffisant d’expertise et de fonds propres). Ce thème est repris en juin 2017 par M. Bernardino, qui en conclut seulement qu’il faut « renforcer la détection des risques transfrontaliers ». Dont acte, mais il est bien clair que la LPS échappe largement aux mailles du filet de l’EIOPA, au contraire du contrôle pointilleux des succursales et des filiales.
Dans ce même discours (juin 2017), M. Bernardino n’hésite pas à affirmer que l’EIOPA n’attend pas de changements majeurs dans les niveaux de capital requis dans le cadre de la révision de Solvency II ; que le principe de la « personne prudente » donne plus de liberté aux assureurs/investisseurs que les règles de dispersion des risques antérieures ; que le calibrage des risques sur actifs ne devrait privilégier ni « subventionner » aucun actif, sauf au regard du risque qu’il présente ; et que le calibrage favorable des investissements dans les infrastructures est l’œuvre de l’EIOPA. Il n’est pas sûr que ces affirmations soient agréables à entendre pour la Commission qui, en février, semble bien avoir « accusé » l’EIOPA, Solvency II et les Règles prudentielles de restreindre le financement de l’économie et de freiner le développement du Marché Unique des Capitaux.
En mai 2017, dans une interview, M. Bernardino insiste sur la réglementation et le contrôle de la « conduite des Affaires » par l’EIOPA dans le cadre de la « Common Supervisory Culture » et du célèbre « Manuel de contrôle » ou des « bonnes pratiques de contrôle » : Consumer trends Report, Revues thématiques, indicateurs des risques du particulier (retail risk).
Il aborde aussi la question douloureuse du choix – qu’il ne faut pas faire, selon lui – entre les contrôles « microprudentiel » et « macroprudentiel ». Il faut protéger les acquis du contrôle par entité organisé par Solvency II. Mais, dit M. Bernardino, nous disposerons en 2021, d’outils macroprudentiels d’évaluation du risque systémique, pour 2021. S’agira-t-il d’un élargissement du rôle de l’EIOPA, qui poursuit son chemin pour affirmer ses compétences en matière de stabilité financière ? En juin, à Madrid, le même président Bernardino indique que l’EIOPA soutient la mise en place de Normes Internationales de Capitaux (International Capital Standards) pour la fin 2019. Peut-il faire autrement ? En tout cas, il y voit l’émergence d’une troisième génération de la politique du risque systémique dans l’assurance, avec la création d’un contrôle « fondé sur l’activité » (transport, RC, Construction) en complément du contrôle de l’entité.
Voilà qui promet de sérieuses difficultés, y compris conceptuelles : que dire de la diversification des risques d’une entité, dans ce cadre nouveau ?
Enfin, ces diverses tribunes ont permis à l’EIOPA de s’exprimer sur la digitalisation de l’industrie. L’opinion est évidemment balancée. Le « cloud » et les « cyber-risques » font craindre le pire pour la protection des consommateurs. Mais il ne faut pas gêner l’innovation et surtout éviter que l’EIOPA soit tenue à l’écart. Elle va donc adopter une approche de test (le « bac à sable » !) en ce qui concerne les enjeux de la digitalisation pour le contrôle, surveiller la modification des modèles de souscription, et édicter les normes « éthiques » nécessaires. Bref, l’EIOPA envisage bien de réglementer la digitalisation, si elle y trouve une opportunité.
Ces divers entretiens et déclarations publiques ne peuvent cacher la situation délicate de l’EIOPA. Le contrôle microprudentiel est mis en cause (LPS), l’intérêt se déplace à nouveau vers le risque systémique, limite nouvelle de l’audace des investisseurs, et la cathédrale du « Manuel commun de contrôle » instrument du « level playing field » entre les contrôles semble moins intéresser la Commission que le Marché Unifié des Capitaux qui financerait la relance de la croissance.
II.2. Politique – Consultation publique de la Commission du 21 mars 2017 sur le fonctionnement des autorités européennes de contrôle (ESAS)
La Commission a soumis un document de questionnement sur les ESAS (banque, ESBA – assurances, EIOPA – Marchés Financiers, ESMA). La liste de questions est très ouverte, paraît au départ innocente, et s’achève en apocalypse en s’interrogeant sur la fusion ESBA-EIOPA. Les réponses au 16 mars ont fait l’objet d’un résumé le 20 juin dernier, au demeurant peu conclusif.
L’exécutif européen met cette question sous l’égide du développement de l’Union des Marchés Financiers et du développement d’un document de règlement Unique (Single Rule Book) pour la régulation financière dans les trois secteurs banque/assurance/marchés. Il faut progresser sur cette voie et les ESAS doivent y contribuer fortement.
Les pouvoirs et les actions des ESAS permettent-ils d’avancer vers un Single Rule Book ? Comment assurer la convergence des pratiques du contrôle et les outils (peer reviews, médiation contraignante des ESAS, Collèges de superviseurs) sont-ils suffisants ? Les ESAS sont-elles efficaces dans les contrôles transfrontaliers ? (cf. Rapport EIOPA sur le fonctionnement des Collèges - 1er mars 2017). Les recommandations et orientations sont-elles suffisantes ou excessives ? Faut-il identifier d’autres domaines d’intervention en matière de protection du consommateur ? Faut-il changer la Gouvernance des ESAS pour faciliter leur intervention en matière de sanction de non-respect des lois de l’Union ? Faut-il élargir le pouvoir de suivi des décisions d’équivalence du contrôle des pays tiers prises par la Commission ? Faut-il augmenter leurs possibilités d’accéder aux informations (données), sans toutefois multiplier les doublons en matière de reporting ? Ne serait-il pas souhaitable d’intégrer le Comité des Structures d’Audit (CEAOB) dans l’ESMA pour donner à l’ESMA le pouvoir d’adopter des normes (standards) en matière d’Audit comptable et de Commissariat aux comptes ? Ne faudrait-il pas donner à l’EIOPA le contrôle direct des modèles internes des « groupes transfrontaliers » ? De même, l’ESMA pourrait voir son rôle renforcé dans la construction de l’Union des Marchés de Capitaux par le contrôle de trois domaines : les Data Reporting Services (Mifid II), les fonds d’investissement paneuropéens, les contreparties centrales dans et hors d’Europe (soumises aux Directives EMIR et MIFIR). Faut-il renforcer ce rôle de l’ESMA ?
La Gouvernance des ESAS pourrait être reformée : elle apparaît aujourd’hui trop technique et trop peu stratégique. Il faudrait peut-être exclure du Management Board une partie des représentants des autorités de contrôle nationales (NCAs/NSAs), et faire de cette instance un « Permanent Executive Board », donc un « Comité Exécutif » qui remplacerait la sorte de Conseil d’Administration existant. De même, la Commission demande s’il faut renforcer le rôle du président de chacune des autorités.
Au-delà, la Commission pose la question de la suppression de la structure tripartite des ESAS, soit au profit d’une structure unique, soit d’une structure dite « twin Peaks » (sommets jumeaux, allusion à une série télévisée, avec un humour auquel la Commission ne nous avait pas habitués). Il y aurait ainsi deux autorités : un régulateur prudentiel des Institutions financières (issue de la fusion EBA-EIOPA) et un régulateur de la Conduite sur le marché, qui s’adresserait à l’ensemble des marchés financiers (soit un ESMA renforcé compétent sans doute pour l’ensemble des questions PRIIPs).
Enfin la Commission s’interroge longuement sur l’opportunité d’un financement des autorités de contrôle par les industriels du secteur (assureurs, banquiers, gestionnaires de fonds), alors que le financement actuel provient à 60 % des autorités de contrôle nationales, et à 40 % du Budget de l’Union européenne. Faut-il, de même, faire assurer tout le financement par l’industrie ou seulement partiellement ? Personne ne s’interroge, à cette occasion sur le caractère déontologiquement délicat de ce financement du contrôle par les contrôlés, qui a agité pourtant les places financières en 2007-2008 à propos des Agences de Notation. Ce qui prouve que la chasse aux conflits d’intérêts s’arrête aux portes de la gestion budgétaire.
Concrètement, la Commission demande un élargissement des pouvoirs de l’EIOPA et surtout des Pouvoirs de contrôle de l’ESMA, veut renforcer la gouvernance des autorités de contrôle en créant un véritable Conseil d’administration, et accroître les pouvoirs du président. Enfin, et surtout, elle envisage une petite révolution dans le contrôle du Marché financier Unifié, en séparant contrôle prudentiel des institutions et régulation du marché financier et en fusionnant EBA et EIOPA. Le vieux rêve d’un régulateur unique (ACPR en France) refait surface. La Commission ne va cependant pas, comme cela a été fait pour l’Union Bancaire, jusqu’à donner compétence au régulateur européen pour le contrôle des principaux groupes transfrontaliers.
Sans surprise, l’analyse des réponses à cette consultation publique du 20 juin 2017 est très balancée. L’ESMA est – qui l’eût cru ? – favorable à l’extension de ses Pouvoirs et à devenir un contrôleur du marché « fully fledged ». En revanche, peu de faveur pour l’extension de la protection des Consommateurs, pas de demande d’extension des pouvoirs d’accès à l’information. Surtout, la consultation montre une réelle hostilité à une réglementation européenne du contrôle des Comptes (financial reporting), du Commissariat aux comptes, et à la fusion du CEAOB dans l’ESMA. De même, la majorité est hostile à donner à l’EIOPA le pouvoir d’approuver et de gérer les modèles internes des groupes transfrontaliers. L’ESMA ne s’en sort pas beaucoup mieux : les « parties prenantes » (« stakeholders ») veulent bien lui donner autorité sur les chambres de compensation, mais pas le contrôle direct des marchés.
On s’en doutait :
- i) les autorités publiques sont hostiles à l’entrée d’administrateurs indépendants au Conseil des autorités européennes ;
- ii) les assureurs ne veulent pas de la fusion EBA-EIOPA (et l’EIOPA non plus) ;
- iii) les industriels ne sont pas favorables à un financement des autorités qui pèserait uniquement sur eux.
L’EIOPA n’a pas manqué, le 29 mai 2017 de faire connaître son opinion sur le questionnaire de la Commission sur les « opérations des autorités européennes de contrôle ». Outre la Défense et Illustration de l’activité de l’EIOPA, le document insiste sur la nécessité pour l’Autorité d’intégrer les règles prudentielles et le contrôle de la conduite des affaires. Cela va au-delà de la lecture du bilan pour intégrer l’information qualitative et celle concernant les modalités de « conduite ». Il faut dont une approche « holistique » et intégrée du contrôle ; ce à quoi s’emploie l’EIOPA en soulignant les interconnections entre les secteurs financiers : assurance vie épargne « with profit », POG, PRIIPS et DDA. Il faut aussi une convergence des contrôles et pour cela donner une base légale au futur Manuel des pratiques de supervision, aux plateformes de contrôle transfrontalières, aux revues thématiques à travers l’Union et la vérification des pratiques nationales de contrôle par l’EIOPA. Il lui faudrait aussi un mandat pour agir plus intensément dans les « cas », de plus en plus nombreux, de « difficultés » transfrontalières (Gibraltar, Liechtenstein).
L’EIOPA est donc consciente que son action n’est pas unanimement considérée comme efficace. Il importe donc de renforcer le rôle de l’EIOPA dans le contrôle des modèles internes et la vérification de la bonne tenue des accords d’équivalence donnée aux pays tiers.
L’EIOPA esquive la question de la fusion avec l’EBA, mais insiste sur la nécessité de renforcer l’indépendance, la transparence et la responsabilité des autorités européennes de contrôle, et de donner à l’EIOPA un rôle clair dans la vérification de la conformité au cadre général du contrôle.
Il ne fallait pas s’attendre à autre chose qu’à ce plaidoyer pro domo.
III.1. Rapport Annuel de l’EIOPA 2016 (publié en juin 2017)
L’intérêt de ce document est de recenser les activités de l’EIOPA et surtout de percevoir les priorités que l’Autorité fixe à sa propre action.
Sa première priorité est la protection du consommateur, comme en témoigne l’activité autour de la Directive sur la distribution de l’assurance, (POG – « draft advise »), ainsi que les sujets liés à la Directive PRIIPs, à l’information du consommateur (la polémique autour du KID), le document IPID (information non-vie), les contrats IBIPS où il est difficile pour le client de comprendre le risque qu’il court, le contrôle de la « Conduite du business », le « Consumer Trend Report », et les indicateurs de risque des particuliers (cf. Chroniques n° 12 et 13). Dans le domaine du « Conduct Risk », l’EIOPA a réalisé une revue thématique de la conduite du marché dans le domaine des unités de compte.
La deuxième priorité concerne le développement du marché unique de l’assurance et des fonds de pension.
En ce qui concerne Solvency II, l’EIOPA relève les traitements des investissements en infrastructure, l’organisation du dialogue avec les Commissaires aux comptes, un I.T.S sur les agences de notation, ainsi que le premier examen des mesures prises dans le cadre du « Paquet branches longues » (LTGA).
L’Autorité exprime sa satisfaction en matière de choix de la Commission sur le produit paneuropéen d’épargne retraite personnel : la Commission renonce à l’harmonisation des conditions d’assurance en Europe au profit d’un produit nouveau, le PEPP. L’EIOPA ne semble pas conscient qu’il s’agit d’une grande première : les Institutions européennes proposent aux États membres la création d’un produit nouveau d’assurance (ou de finance).
On comprend que l’EIOPA poursuit une stratégie internationale qui lui est propre : accord multilatéral avec l’IAIS, qui fait reconnaître l’EIOPA comme autorité de contrôle à part entière, Memorandum of Understanding avec la Chine.
Les autres thèmes concernent l’application de Solvency II, et notamment le Tool for Undertakings et le « Business Intelligence Tool », destinés aux utilisateurs de Solvency II, ainsi que la participation de l’EIOPA à 95 Collèges de contrôleurs, créés par les « arrangements de coordination » et les efforts de coordination des travaux sur les modèles internes.
La supervision des contrôleurs s’exerce à travers les « Peer Reviews » sur la LPS (c’est manifestement un échec), sur la politique d’investissement des IORPS, sur l’application de la proportionnalité, et sur la règle de la personne prudente. Le tout débouche sur la création de rien moins qu’un « Supervisory Review Process Handbook », distribué aux autorités de contrôle : on peut s’interroger sur l’usage fait de ce « manuel ».
Le troisième objectif stratégique est, évidemment, la « Stabilité Financière », sujet sur lequel l’EIOPA se sent en position de faiblesse. Il y a bien sûr, les « stress-tests » : assurance en 2016, IORPS en 2017. L’EIOPA participe à la discussion sur la politique macroprudentielle en assurances, à propos des taux d’intérêt bas. Elle élabore également un « Cadre Commun » pour la mesure du risque dans les IORPS à prestations définies et l’augmentation de la transparence de ces IORPS. Les sujets « résolution » participent de cette démarche de contribution de l’EIOPA à la promotion de la stabilité financière.
Plusieurs informations de grand intérêt figurent également dans ce Rapport :
- les Résultats du stress-test assurance de 2016. Le SCR global avant stress était de 196 %, mais il diminuait à 136 % sans application des mesures « branches longues » (LTGA). Les fonds propres Tier 1 représenteraient 90 % du total. Le scénario « double choc » réduit de 28,9 % l’excédent des actifs sur les passifs. Le scénario taux bas durable (low for long) produirait une réduction de 100 milliards de ce surplus, soit environ 18 % ;
- l’EIOPA et le Joint Committee des ESAS ont publié des orientations sur les acquisitions et les holdings financières. À ce propos, l’EIOPA note qu’il existe 79 conglomérats financiers identifiés et actifs dans l’Europe ayant leur siège social dans l’Espace économique européen, un avec un siège social aux Bermudes, un dont le siège social est en Suisse, et deux dont le siège est aux États-Unis. L’EIOPA en conclut qu’il convient d’accroître le contrôle de ces structures.
III.2. Rapport d’avril 2017 des autorités européennes de contrôle (EIOPA – EBA – ESMA) sur les risques et les faiblesses du système financier de l’Union – JC 2017-09 – 20 avril 2017
Il s’agit du Rapport trimestriel des trois ESAs sur le sujet de la situation générale du marché et des institutions financières. Les principaux sujets abordés sont la faible profitabilité des actifs (les taux bas), le risque d’évaluation des actifs (le « krach » obligataire ou actions) lié à l’interconnection entre banques et assurances, les nouvelles technologies (Blockchain) et l’incertitude politique en Europe (Brexit, politique américaine, les élections en France et en Allemagne – à l’époque), les risques d’« arbitrage régulatoire » (recherche de pays hôtes moins regardants sur la « conformité »), et la menace d’augmentation de la prime de risque en Europe (spread) en cas de changement de politique de la BCE (fin du Quantitative easing).
La faible profitabilité des actifs pèse sur les banques, mais aussi sur les assureurs vie, sans pour autant qu’il y ait aujourd’hui d’impact sur les résultats. Un risque de réinvestissement demeure, surtout si les assureurs réalisent aujourd’hui des plus-values sur les obligations en portefeuille. De même, cet environnement de faible rendement risque de faire prendre aux assureurs un risque plus élevé sur les investissements nouveaux (dégradation de la notation globale du portefeuille).
Le risque de « valorisation » des actifs résulte de l’augmentation de la volatilité des prix des actifs. C’est le scénario du « Double hit » : des rendements faibles et une prime de risque plus élevée. L’augmentation des rendements, si elle intervenait, augmenterait pour les assureurs vie les taux de rachats, heureusement compensés par les pénalités de rachat et les contraintes fiscales.
Le risque est continu sur les fonds de pension à prestations garanties (dont on ne dit pas qu’ils sont principalement britanniques et néerlandais). Les ESAs appellent de leurs vœux une harmonisation de l’ensemble.
Globalement, cependant, la question de la liquidité du marché est aujourd’hui, peu inquiétante (bénigne).
L’interconnection des marchés traite des participations croisées, des contagions de mouvement de prix entre actifs, des dérivés et des « actifs contingents ». L’essentiel tient à la forte exposition de l’assurance aux investissements dans les valeurs financières (banques). C’est le risque potentiellement maximal de crise systémique. Les stress-tests à venir devraient étudier les moyens de permettre la limitation de ce risque.
Enfin, le Rapport insiste sur le cyber risque auquel la communauté financière est exposée. Les acteurs financiers sont fortement dépendants de plateformes informatiques. Il existe aussi un risque de cumul, disent les ESAS, entre les risques « traditionnels » de couverture IARD des risques informatiques et les risques « cyber ». Ils ne semblent pas conscients que les contrats risques informatiques excluent les risques « cyber », et que c’est bien la question de la mise en place de nouvelles garanties « cyber », dont les clients ne perçoivent pas toujours l’utilité ! Les ESAs concluent que les autorités de contrôle devraient orienter leurs vérifications sur la « résilience » des entités au risque cyber.
Rien de très nouveau dans ce Rapport, qui est significatif de l’attitude des Régulateurs. Les « taux bas » (low for long) restent l’essentiel de leurs préoccupations, avec les risques de dégradation de la qualité des portefeuilles : « flight for yield » se substituant au « flight to quality » qui avait fait le bonheur des émetteurs de dette publique, il y a peu.
III.3. Rapport EIOPA sur la stabilité financière – 20 juin 2017
Il ne faut pas attendre de ces documents une moisson d’informations originales. Il s’agit pour l’EIOPA de réaffirmer son rôle dans le jeu des instances européennes et mondiales qui analysent (faute de réguler sérieusement) la stabilité financière mondiale.
On y lit d’emblée que l’assurance ne menace pas la stabilité financière : le SCR médian est couvert à 210 % par les fonds propres des assureurs, et le ROE médian est de 9 %. Les réassureurs vont moins bien : la demande baisse, la capacité est élevée et les couvertures alternatives augmentent. Après Harvey et Irma, ce discours pourrait être infléchi. Quant aux fonds de pension, bien que le ratio de couverture s’améliore, les fonds à prestations définies sont encore en difficulté. L’EIOPA en profite pour se féliciter du succès de Solvabilité 2 qui n’a pas provoqué de réallocation majeure des actifs, de l’emploi efficace des mesures transitionnelles (taux et Provisions Techniques), du coup d’envoi du second stress test pour les fonds de pension et de l’amélioration générale des données et de la transparence.
L’environnement économique – sans surprise – est jugé difficile : faible croissance, taux bas, dérégulation de la Santé aux États-Unis. Il peut affecter les assureurs européens : risques émergents et terrorisme, durcissement de la politique monétaire américaine. L’EIOPA choisit un scénario « bas taux d’intérêt pour longtemps » plutôt que le scénario de hausse brutale des taux. Il constate que c’est la tendance de la politique monétaire américaine, et que les événements géopolitiques (Hollande, Espagne, voire élection américaine) ont peu d’effet sur la croissance. Il est trop tôt pour dire que le scénario « low for long » est caduc. Selon l’EIOPA, les indices de volatilité tendent à baisser, sauf pour les Crédits dérivés, y compris l’indicateur de volatilité de la politique économique, ce qui est, en principe, positif pour l’assurance. Seule inquiétude : l’exposition de certaines sociétés d’assurance européennes aux marchés américains, avec des risques de correction sur les obligations et les actions. Mais les investissements des assureurs européens aux États-Unis représentent seulement 6 % de leurs actifs.
L’assurance européenne n’a pas opéré de changement de business model, de stratégie ou de profil de risque, sauf en ce qui concerne la baisse de l’encours des contrats à taux garantis. La profitabilité (ROE) médiane est à 9,1 % (contre 9,7 % en 2015 et 11 % en 2014). Le ratio combiné non-vie est inférieur à 100 % et stable, malgré la pression sur les résultats techniques en Auto.
Sur l’actualité réglementaire, outre les travaux sur la Directive Distribution et l’IPID et les travaux communs des autorités de contrôle sur le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme, le point intéressant est le signalement du « Covered Agreement » sur le contrôle de la réassurance entre la Commission et les États-Unis (cf IX.3 ci-dessous). L’EIOPA ne peut non plus manquer de signaler la demande d’avis du 22 février 2017 de la Commission sur les « un justified constraints to financing of investments in Solvency II ». C’est évidemment le qualificatif « injustifié » qui est le plus douloureux, et signe d’une inflexion de la doctrine prudentielle post 2007.
La réassurance va mal, selon EIOPA : baisse des tarifs, capacité excédentaire, trop de capital : il faudrait que la réassurance tombe dans un fort déficit de profitabilité avant que la stabilisation des prix (tarifs) intervienne. Il y a eu trop peu de catastrophes en 2016, et rien en 2017 (c’était avant la saison des cyclones). Les accords de financement alternatifs augmentent : 78 milliards USD en 2016 pour les « swaps » (couverture par des obligations catastrophes souvent émises par les réassureurs), et titrisation pour 26 milliards (insurance Linked securities). Bref, comme on disait jadis, il leur faudrait de bonnes catastrophes ! N’est-ce pas le cas récent ? Et quid des cyber-risques et du risque de guerre ?
Les fonds de pension sont situés à 83 % au Royaume-Uni et aux Pays-Bas : 75 % proposent des produits à prestations définies. Leur taux de couverture (des dépenses par les recettes) a légèrement augmenté à 95 %. La situation n’en demeure pas moins catastrophique.
L’appréciation des risques par l’EIOPA est traditionnelle, mais donne prise à la critique de la Commission (« unjustified constraints ») : le risque de taux bas demeure mais diminue un peu, le risque actions demeure élevé, ainsi que le risque de « mismatch» des durations des actifs et des passifs (vieux sujet traditionnel).
Solvency II n’en demeure pas moins un succès selon l’EIOPA. Cela va permettre de réorienter l’activité vers les produits d’assurance, et l’allocation d’actifs vers les actifs, les moins « pénalisés » en capital (produit en unités de compte, risques non-vie des particuliers, obligations d’État) : c’est donc bien la réglementation qui doit guider la stratégie des entreprises. Sans surprise, le « risque de marché » est le risque le plus important, suivi par le « risque de souscription en non-vie ». Le « bénéfice de diversification » est très élevé : 25 % de réduction du SCR en France, et pour l’ensemble de l’Europe, un tiers du besoin de capital. Sans surprise toujours, la moitié des portefeuilles d’investissement des entités vie est composée d’obligations gouvernementales ; 21 % de l’encours des investissements non-vie consiste en actions, et l’assurance fait peu usage des dérivés de crédit.
En revanche, l’analyse des stratégies d’investissement des entités dites « solos » montre que le secteur des assurances est très exposé au secteur bancaire : 22,47 % des investissements, tant au secteur domestique qu’intra européen (cf. Liechtenstein et Irlande). L’exposition au risque bancaire est forte en Allemagne (30 %), faible en Italie et au Royaume-Uni, moyenne en France et en Espagne.
L’EIOPA montre presque involontairement, le caractère systémique de Solvency II, tant en déplorant (manifestement) que, pour l’heure, la réglementation n’ait pas encore modifié les stratégies d’allocations d’actifs. Mais l’Autorité souligne le risque systémique d’un lien étroit avec le secteur bancaire, à travers les actifs détenus. On notera aussi le discours sur la situation des réassureurs, dont la bonne tenue en Bourse défie les analyses de l’EIOPA, et la situation en réalité catastrophique des fonds de pension en prestations définies, sans que l’EIOPA ne semble s’en préoccuper, au-delà du diagnostic.
III.4. Rapport annuel de l’ACPR – 29 mai 2017
Ce Rapport annuel contient des informations intéressantes sur les appréciations de l’Autorité de contrôle française sur la situation prudentielle de l’assurance. La Directive Solvency II a été mise en place « de manière satisfaisante », et l’assurance française témoigne d’un « bon niveau de résilience » aux stress-tests. La couverture du SCR médian est supérieure à 200 % et les règles de gouvernance sont adoptées (les deux « dirigeants effectifs »). Le SCR vie est couvert à 202 %, le SCR non-vie à 276 % pour les principales entités. Mais le chiffre d’affaires de l’assurance vie a baissé malgré la forte progression de la collecte en unités de compte, tandis que la modeste croissance de l’assurance non-vie (1,6 %) ne compense pas la forte dégradation des résultats de la RC Automobile et de l’assurance Santé Collective.
Le Gouverneur de la Banque de France, président de l’ACPR, rappelle quatre points d’attention : les taux d’intérêt bas, l’importance de la digitalisation de l’activité, les mesures de protection de la clientèle (assurance Santé, déliaison de l’assurance et du crédit pour les emprunteurs, « contrats d’assurance vie en déshérence ») et la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. Il ajoute qu’il n’est pas souhaitable de changer l’architecture des autorités de contrôle européennes, et donc exprime l’opposition de l’ACPR à la fusion EIOPA – EBA. L’EIOPA en est sans doute satisfaite, mais les justifications de la position manquent : après tout, l’ACPR est bien le résultat de la fusion des autorités de contrôle des banques et de l’assurance. Ce qui est bon en France n’est pas bon pour l’Europe ?
La situation du secteur montre une nette concentration : 846 organismes d’assurance sont recensés, soit 56 de moins qu’en 2015, dont 42 parmi les mutuelles dites « du Livre II » : 85 assureurs vie, 188 assureurs non-vie, 446 mutuelles (dont 126 substituées), 14 réassureurs et 72 succursales des pays de l’espace économique européen.
Le stress-test EIOPA a montré la bonne résistance du secteur aux deux scénarios « taux d’intérêt bas pour longtemps » (baisse de 1,34 point du ratio Actif/Passif) et « double hit » (baisse de 1,38 point du même ratio).
Les points d’attention de l’ACPR sont donc sans surprise : impact des taux d’intérêt bas, politique de distribution (comme le recommande l’EIOPA), et gestion des investissements dans un contexte de souscription d’actifs plus complexes. Cela dit, l’ACPR note une inversion de tendance des taux, et note qu’un « scénario de remontée brutale des taux » ne peut être exclu. C’est ce qui justifie la dévolution au Haut Conseil de stabilité Financière du pouvoir de suspendre les rachats de contrats d’assurance vie. En insistant sur les responsabilités des Conseils d’Administration en matière de contrôle et de gestion des risques, l’ACPR attire leur attention sur la rentabilité des contrats d’assurance vie. Chaque conseil est en effet, en fin d’année, amené à approuver la rémunération versée aux clients, la réserve de Participation aux bénéfices constituée pour l’avenir, et la politique commerciale de l’année suivante, sans parler de la répartition de la rentabilité entre contrats anciens et nouveaux.
L’actualité réglementaire 2016-2017 demeure abondante :
- les groupes assurantiels d’importance systémique (GSIIs) : Pour ces groupes, un « collège de gestion de crise » (CMG) a été institué, qui regroupe le contrôleur du groupe et les contrôleurs locaux. Ils doivent élaborer un « plan de résolution » qui en cas de crise extrême, aurait pour objet de protéger les assurés « sans recourir à un soutien public » (dixit ACPR !) : ce qui est tout dire. Donc, préférer le dépôt de bilan de Lehman Bros au soutien à AIG. Les groupes doivent aussi établir un « plan de gestion du risque systémique » et un plan préventif de rétablissement en cas de crise. Il est préférable de ne pas tester en vraie grandeur l’efficacité de ces « plans de catastrophe ». Mais il faudra les élaborer ;
- l’ACPR suit toujours attentivement l’évolution de la Responsabilité médicale (Rapport Annuel) et a produit un document sur la place des contrats euro-croissance (modeste) dans le marché ;
- en matière de contrôle, l’ACPR suit évidemment de près l’évolution de la formule standard du SCR sur la base des deux demandes de révision envoyées par la Commission à l’EIOPA, les travaux de mise en œuvre de la Directive sur la distribution de l’assurance, et surtout l’évolution de la question du contrôle de la LPS et de l’intervention du fonds de garantie des assurances obligatoires en cas de faillite de l’assureur (Gibraltar et Liechtenstein en matière d’assurance décennale) ;
- le développement des fonds de pension (FRPS), après la Directive IORPS 2, la loi Sapin, l’ordonnance française de retraite par points (dite « branche 26 ») sont majeurs. Le maintien de nos régimes de retraite sous les règles prudentielles de Solvabilité 1 (ou « bilan au coût historique » de préférence à la « valeur de marché ») et la création de fonds de retraite professionnelle supplémentaire (avec transfert possible des portefeuilles existants dans les FRPS à créer) est un événement fort dans l’évolution de la retraite. De même, l’ACPR souligne la perspective du PEPP, en cours de discussion au niveau européen ;
- toujours dans le domaine réglementaire, l’ACPR cite l’évolution du « Cadre Commun » de l’IAIS (ci-dessus I.8) ou ComFrame et l’International Capital Standard pour les groupes d’assurances internationalement actifs (IAIG), ainsi que les travaux sur la résolution des assureurs (cf. ci-dessous VIII.1). Elle note enfin les travaux en cours (à l’époque) sur la norme comptable IFRS 17 (ci-dessus I.11) ;
- le Rapport fait un point détaillé sur les évolutions des contrôles (assureurs vie et courtiers) en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (LCB/FT). En 2016, des lignes directives (ACPR – Trésor) sur le gel des avoirs ont été publiées, et les « principes d’application sectorielle » (dans le cadre du « droit au compte ») ont été également publiés ;
- enfin, dans le domaine de la protection de la clientèle, le Rapport fait état de contrôles dans le domaine de l’assurance Santé sur le questionnement du client et la qualité de l’accomplissement du devoir de Conseil ou sur le défaut de Conseil. C’est sans doute d’intérêt secondaire, par rapport aux travaux en cours sur la recommandation de mise en œuvre de bonnes pratiques en matière de dé-liaison de l’assurance emprunteur et du crédit immobilier (résiliation désormais annuelle, après de nombreux épisodes législatifs) ;
- l’ACPR souligne que les recommandations de l’ACPR (considérées comme un élément de « soft law ») ont été validées – dans leur principe – par le Conseil d’État en 2016 (à propos des bonnes pratiques sur les conventions de distribution de l’assurance vie). Elle rappelle donc ses cinq recommandations de 2016 : le recueil des informations sur les compétences financières du client (notamment en cas d’utilisation d’une interface numérique), l’usage des médias sociaux à des fins commerciales, le traitement des réclamations, la publicité des comptes sur livret (offres complexes et promotionnelles), les produits complexes en assurance vie (en unités de compte fondées sur des indices complexes) ;
- l’Autorité précise enfin quels sont, selon elle, les quatre pôles de la réglementation européenne : PRIIPs et l’information précontractuelle du client (KID) ; la Gouvernance et surveillance des produits (POG) ; la prévention et la gestion des conflits d’intérêts entre les commerciaux/les gestionnaires d’actifs/l’entreprise d’assurance (et son client) ; le conseil au client ;
- la masse et la diversité des informations dans ce Rapport montrent bien que les autorités éprouvent quelques difficultés à définir des priorités dans le tsunami réglementaire : LCB/FT, PRIIPs, FRPS, Taux Bas, réforme des Capital Charge du SCR dans Solvabilité 2, ouverture des International Capital Standards, Assurance Santé, protection du consommateur face à la complexité des actifs sous-jacents aux contrats d’assurance vie en unités de compte, sans compter la protection des données personnelles et la nouvelle Directive européenne. Vous avez dit « conformité » ?
III.5. Tableau de bord des risques – EIOPA – mai-juin 2017
L’EIOPA publie un « risk dashboard » ou tableau de bord de l’exposition aux risques systémiques du secteur européen de l’assurance. L’Autorité constate la stabilité globale du niveau de risque encouru en 2016 et au premier semestre 2017. Le Tableau de Bord a été commenté par M. Zafeiris (EIOPA) chez JP Morgan (31 mai 2017) dans un exposé particulièrement clair dont s’inspire cette chronique.
- le risque global de solvabilité mesuré par le SCR s’améliore. Le SCR médian est supérieur à 220 % à la fin du 4e trimestre. La rentabilité médiane est à 9,5 %, ce qui est considérable ;
- le risque macroéconomique global est stable, à un niveau élevé, mais la volatilité diminue ;
- le risque de crédit est stable et moyen (sortie de la crise financière) ;
- le risque de marché financier (principal risque des SCR) est moyen et surtout en baisse : on craint moins le krach obligataire ou l’éclatement d’une bulle financière ;
- le risque de liquidité est moyen et stable ;
- un risque (assez nouveau) de contagion (« interlinkage ») entre les divers risques est estimé moyen et stable ;
- le second principal risque du SCR, le risque de souscription, est considéré comme faible et stable : c’est incontestablement une bonne nouvelle.
Le tableau de bord reprend les conséquences du stress-test sur les assureurs (voir Chronique 13) : le scénario « double hit » diminue de 25,3 % l’excédent des actifs sur les engagements et le scénario « low for long » de 18 %.
Pour la première fois, l’EIOPA souligne que les FinTechs et le Big Data constituent des risques pour l’assurance au titre de la tarification et de la structure des produits. Il ne manque pas de citer le cyber-risque parmi les risques émergents.
Enfin, le Tableau de Bord traite des évolutions majeures de la réglementation selon l’EIOPA : la révision de Solvency II, la lourde mécanique de la « résolution » (les célèbres 4 « building blocks ») et surtout l’ouverture d’un débat sur la nécessité (ou non) d’une approche macroprudentielle du risque (systémique ou non). On sait l’hostilité de l’EIOPA à une substitution de cette approche au contrôle des entités et groupes (dite approche microprudentielle) et son attachement à la protection du système « risk based » de mesure de la solvabilité, instituée par Solvabilité 2. Mais il faut bien tenir compte du FSB, de l’IAIS, et du développement progressif de normes de capital pour les groupes transnationaux.
III.6. Résultats des stress-tests EIOPA 2016 - ACPR – Analyses et Synthèse n° 77 – mars 2017
L’analyse par l’ACPR des résultats du stress-test de l’EIOPA sur les entités d’assurance françaises en 2016 est évidemment intéressante, notamment dans la mesure où elle indique l’orientation des mesures que pourrait prendre l’ACPR.
La note de l’ACPR rappelle les deux scénarios de l’EIOPA : « double hit » (choc sur les taux d’intérêt et les valeurs d’actifs conduisant à une hausse des spreads) et « low for long » (prolongement durable de la situation actuelle de niveau bas des taux d’intérêt). L’ACPR note qu’il n’y avait pas de calcul du capital requis après choc, mais seulement une évaluation de la situation « post-choc », et (pour l’European Stability Board) un questionnaire sur les actions de gestion qu’envisageraient les entreprises. Dix-sept entités françaises (soit 78 % du marché en termes de Provision Techniques) ont participé, mais curieusement la base « solo » seule a été retenue.
Dans la situation initiale, le SCR est à 198 %, et le ratio Actifs/Passifs est à 105,7 % (contre 109,6 % en Europe), ce qui montre une gestion plus optimale du capital, et sans doute une bonne résilience aux chocs des entreprises françaises. En revanche, les organismes français montrent une faiblesse des fonds propres de Tier 1 à 79 % contre 90 % pour la moyenne européenne, et surtout la « réserve de réconciliation » y représente 65,79 % des fonds propres Tier 1 contre 51,15 % dans l’échantillon européen. Dans le calcul du SCR, le « risque de marché » représente 70 % du SCR en France contre 64 % dans l’Union européenne (poids de l’assurance vie épargne). L’effet de diversification est de 25 milliards de réduction du SCR global (sur un montant du SCR de base de 165 milliards – avant diversification).
Les effets des scénarios de l’EIOPA sur les entités françaises sont spécifiques. Alors que les 2 scénarios ont un effet semblable sur les entités européennes, l’impact de « low for long » est plus faible ( - 1,32 point d’excédent Actifs/Passifs – contre – 2,19 % pour l’Europe). En France, comme dans toute l’Europe, l’impact du « paquet branches longues » est important. Avant stress-test, il améliore le ratio actifs/passifs d’un point de pourcentage en France et de 3 en Europe. Sous le scénario « low for long », il améliore le ratio de 2 points en France contre 3 pour l’Europe, et pour le scénario « double hit » de 5 points en France et de 8 pour l’ensemble de l’Europe (notamment le volatility adjustment ou « correction pour volatilité »). C’est dire l’importance pour la résilience du secteur de l’assurance de ces mesures du paquet branches longues(LTGA)
L’analyse dite « transversale » du stress-test sur les entités françaises est très intéressante. La résilience aux chocs serait fonction de la taille des entreprises (Big is resilient) surtout du fait de la meilleure diversification des risques des grandes entreprises. Mais les petites sociétés sont mieux capitalisées que les grandes. Les contrats en unités de compte sont plus « résilients » que les contrats en euros, sous les deux scénarios : c’est plutôt évident, puisqu’en unités de compte, ce sont les assurés qui, pour l’essentiel, portent le risque de marché. À l’inverse, les chocs sont d’autant plus sévères que les portefeuilles contiennent des contrats d’assurance vie à taux garantis (heureusement pour les assureurs français, relativement peu nombreux, et anciens dans les portefeuilles des entreprises françaises). Enfin, 15 % seulement des entités françaises n’utilisent par les dispositions du paquet branches longues. Or, la correction de volatilité (VA) apporte 140 points de base d’amélioration du Ratio Actifs/Passifs dans le scénario « double hit ». Il est vrai que la VA est la mesure LTGA principalement utilisée par les entreprises françaises, loin devant la mesure dite « transitoire sur les provisions techniques ».
Cette analyse est importante à plus d’un titre. Les inquiétudes de l’EIOPA et de l’European Financial Stability Board sont sans doute excessives quant à la capacité de résistance du secteur à des chocs majeurs. En particulier, le scénario « low for long », qui est le plus probable, est d’effet relativement modeste. Mais la « dépendance » des entreprises françaises aux dispositions du « paquet branches longues » est forte, et celui-ci doit être révisé en 2020 avec l’ensemble de Solvency II. Sans doute faudrait-il que la profession et l’ACPR fourbissent leurs armes face à la Commission et à l’EIOPA qui se sont fait arracher ces mesures dans la négociation très « politique » d’Omnibus II en 2011-2012.
III.7. Assurance vie en France et environnement de taux bas – Analyses et Synthèses de l’ACPR n° 78
Cette synthèse, publiée par l’ACPR en mai, présente un intérêt réel dans la mesure où elle projette l’évolution jusqu’en 2025 du taux de rendement de l’actif des 15 principaux assureurs vie et mixte exerçant en France, représentant un peu moins de 70 % des PM du marché, avec un maintien sur 10 ans de la situation actuelle de taux bas ou même nuls.
Cette note a été établie sur base des chiffres communiqués à l’autorité de contrôle pour l’exercice 2015, au moment de la rédaction les chiffres de l’année 2016 n’étaient pas tous disponibles ou non encore exploités.
Après rappel de l’importance des fonds euros dans le total des provisions mathématiques du marché, la note comprend, dans un encadré, les définitions réglementaires du taux technique (IT), du taux minimum garanti (TMG), et les règles fixant la participation bénéficiaire et son affectation (distribution ou dotation à la provision pour participation aux bénéfices, PPB). Il est opportunément rappelé que le montant minimal de la participation est la somme de 90 % du solde technique (90 % du bénéfice de mortalité ou de rachat) et de 85 % du solde financier sous déduction des intérêts techniques).
Le taux de rendement de l’actif ou TRA est bien alors la variable clé de la participation, le solde technique étant généralement anecdotique les tables de mortalité et les « lois » de rachat étant assez bien calculées. Ce TRA est passé de 5,1 % en 2006 à 3,4 % en 2015, pour 2016 il baisse encore mais nous n’avons pas trouvé le niveau exact. Cette baisse est évidemment en lien avec celle des emprunts d’État vu que les portefeuilles d’actif sont constitués à hauteur de 30 % environ d’obligations souveraines.
Les assureurs ont procédé à des reprises de provision afin de lisser les chocs et limiter la baisse des taux de revalorisation des contrats ( cf. notre commentaire d’Analyses & Synthèses n° 84). Cela étant les assureurs, depuis 2012, ont pu faire des dotations nettes positives de la PPB grâce à la réalisation de plus-values qui ont atteint 0,4 % du montant de l’actif en 2015.
L’ACPR s’est interrogé ensuite su l’évolution du TRA du marché en analysant pour les 15 principaux assureurs vie du marché la façon dont pourrait varier le TRA sur 10 ans, de 2015 à 2025. L’hypothèse principale de cette simulation réside dans le réemploi dans des obligations au pair à taux nul des titres amortissables à taux fixe venant à échéance ainsi que les liquidités générées par les titres en portefeuille (coupons, dividendes, etc…). Ceci est un peu irréaliste et fortement inspiré par la vision européenne de la situation japonaise. On observe alors qu’en partant d’un TRA moyen de 3,37 % pour ces 15 entités on finit à 1,26 % en 2025 avec un rythme annuel de baisse de 20 pb. Le taux de l’OAT 10 ans utilisé passe de 0,85 % en 20015, 0,46 % en 2016, puis nul ou quasi nul au-delà. Tout ceci est bien sûr excessif donc insignifiant. La conclusion est simple : si l’on ne fait rien les contrats à fonds euro ne sont plus commercialisables en 2025, les fonds euros sont fermés et le stock s’éteindra dans la durée.
La baisse des rendements obligataires provoque une hausse des plus-values latentes sur obligations, et ce que le rédacteur nomme la « richesse » des entreprises augmente et la solvabilité aussi. La PPB, la réserve de capitalisation et les plus-values latentes continuent leur ascension pendant ces 10 années. À titre indicatif, le rédacteur signale que les plus-values latentes représentaient déjà au 31 décembre 2015 pour cet échantillon 12 % des PM et les plus-values sur titres à revenu variable 4 % des provisions mathématiques. La réalisation des plus-values latentes sur obligations aurait pour effet de gonfler la réserve de capitalisation non distribuable aux assurés et de payer plus d’impôts évidemment.
La suite de la note porte sur les « enjeux et les défis » (sic) posés par cet environnement. L’ACPR évoque 3 pistes, la première est relative à la gestion de leur passif par les assureurs, la seconde envisage un changement dans la structure des portefeuilles d’actifs, la troisième est la mise en place « d’outils macroprudentiels » (sic).
Gestion du passif : limiter les taux techniques, favoriser la souscription en UC, ces mesures de bon sens sont déjà appliquées et semblent être acceptées et suivies par la clientèle puisque, depuis le milieu de l’année 2016, un mouvement d’arbitrages des fonds euros vers les UC est constaté ; réorienter la souscription vers la Santé et la Prévoyance, cela a déjà commencé depuis quelques années chez les assureurs de personnes, la part de ces 2 branches dans le chiffre d’affaires global serait passée de 8 % en 2006 à 14 % depuis 2012, la note ne donne pas de pourcentage pour 2015.
Modifications des portefeuilles d’actifs : la part des actifs à risque augmente pour 85 % des groupes européens interrogés par l’EIOPA entre décembre 2016 et février 2017 ; l’exposition aux dettes souveraines passe de 35,5 % en 2011 à 33,8 % en 2015, les placements dans le secteur financier sont également en recul, ce mouvement se conjugue avec une augmentation des prêts directs à l’économie, du financement des projets d’infrastructure, d’investissements en actions non cotées, et même dans l’immobilier (très peu recommandé par le régulateur européen). Ces modifications de structure sont lentes.
Mise en place « d’outils macroprudentiels » : saluons tout d’abord l’arrivée dans le jargon technocratique de ce nouveau qualificatif « macroprudentiel », nous attendons bien sûr son pendant « microprudentiel » dans quelque temps. De quoi s’agit-il ? de faire face dans les années à venir à 3 risques découlant de l’environnement taux bas actuel et de sa persistance :
- un risque de rachat massif des contrats en cas de hausse des taux ;
- un risque de financement de coûts de fonctionnement pour les entreprises équilibrant une partie de leurs coûts par prélèvement sur les produits financiers
- un risque d’engagement de taux pour les assureurs garantissant des taux techniques supérieurs aux taux du marché
III.8. La situation des assureurs soumis à Solvabilité 2 en France au quatrième trimestre 2016 – Analyses et synthèses de l’ACPR n° 81
Au 31 décembre 2016, le taux de couverture du SCR pour le marché français s’est établi à 222 %. En vie, le taux est de 202 % en non-vie, de 276 %.
Les fonds propres éligibles des entreprises vie et non vie passent de 266 à 291 milliards entre le 31 mars et le 31 décembre 2016. Cette augmentation est particulièrement nette dans la catégorie dite non restreinte des fonds propres, catégorie comprenant la réserve de réconciliation, laquelle correspond grosso modo aux plus-values latentes sur les actifs et à l’écart entre provisions comptables et provisions économiques calculées, conformément aux règles de Solvency II. Cette réserve atteignait 195 milliards à la fin 2016 contre 164, à la fin du premier trimestre 2016, soit 74 % de l’actif net.
Le montant des primes acquises, toutes branches confondues, plafonnait à 235 milliards dont 162 en vie et 73 en non-vie, le coût des sinistres représente 86 % des primes en vie et 59 % en non-vie, les dépenses engagées en vie pèsent 13 % des primes en vie et 33 % en non-vie.
La collecte nette en 2016 est en baisse par rapport à 2015 (15,3 milliards d’euros contre 21,8 milliards d’euros). Cette collecte positive s’est éventuellement investie sur des supports en unités de compte (14,5 milliards d’euros sur 15,3 milliards d’euros).
Les placements restent à peu près les mêmes, d’une année sur l’autre, selon le rapport de l’ACPR dont nous démarquons les observations, sachant que les graphiques à l’appui sont peu parlants : « après mise en transparence des Organismes de Placement Collectif résidents, les placements collectifs (OPC), il ressort que les obligations continuent à être le placement privilégié des assureurs (70 %), l’investissement en actions ne représentant que 14 %. Les OPC non résidents et les autres actifs comptent pour 16 % du total placé. »
III.9. Revalorisation des contrats d’assurance vie et de capitalisation – engagements à dominante épargne et retraite individuelle – Analyses et synthèses de l’ACPR n° 84
Cette étude est divisée en deux parties, la première relative aux contrats individuels, la seconde est dédiée aux contrats collectifs. La première partie, publiée au mois de juillet, décrit la baisse des participations bénéficiaires de l’exercice 2016 pour l’ensemble du marché, les conclusions ont déjà été largement diffusées. La seconde partie, intitulée « Supplément », concerne la revalorisation des contrats à dominante retraite ; nous la commenterons ensuite.
Comme nous le savons tous l’assurance vie est le placement soi-disant préféré des Français, en termes d’encours global des provisions techniques cela représente 1921 milliards d’euros dont 1 620 investis dans des fonds euros. Le taux de revalorisation moyen des contrats en fonds euro s’est établi à 1,93 % contre 2,27 % en 2015, en baisse de 34 points de base (pb), ceci est en ligne avec la diminution du taux de rendement des émissions des obligations d’État, le taux de rendement de l’OAT 10 ans est passé durant la même période de 0,84 % à 0,47 %.
La baisse des taux de revalorisation est générale : 89 % des encours enregistrent une réduction de leurs participations bénéficiaires, 8 % un maintien, seuls 4 % des provisions mathématiques (PM) ont été revalorisées en hausse. Ce sont les contrats les mieux rémunérés, c'est-à-dire bénéficiant des taux techniques les plus élevés, qui ont le mieux résisté à cette tendance baissière. Le taux moyen est de 1,73 % chez les bancassureurs, de 2,26 % dans les compagnies d’assurance, de 2,57 % dans les mutuelles relevant du Code de la Mutualité.
La part des provisions techniques affectée d’un taux technique (taux minimum de rémunération) supérieur à 1 % continue de baisser, à fin 2016 plus de 75 % des provisions mathématiques se trouvent à taux technique nul. L’ACPR a observé une forte corrélation entre taux technique et taux de revalorisation dans les tranches élevées, autrement dit plus le taux technique est haut plus la proportion de contrats est revalorisé au niveau du taux technique, 84 % des contrats se trouve dans cette configuration avec un taux technique supérieur à 3 %. Heureusement pour le maintien de leur solvabilité les assureurs dit « traditionnels » et les bancassureurs ont 78 % de leur PM avec un taux technique égal à 0.Ce n’est pas le cas des mutuelles qui se trouvent plus fragiles que les autres acteurs dans l’environnement actuel de taux bas dont rien ne dit qu’il cesse d’ici 1 ou 2 ans.
L’ACPR constate une faible croissance des PM à l’exception de celles afférentes aux contrats du type « Eurocroissance », en hausse de 20 %, mais dont les encours sont anecdotiques (0,5 % des provisions techniques du marché).
Le taux de rachat des contrats, comprenant les rachats suite à décès, se situe pour l’ensemble des contrats à 4,8 % des encours. Ce taux varie selon les générations de contrats, il est relativement élevé pour les contrats récents (7,1 % pour ceux émis entre 2010 et 2016), il diminue ensuite de façon presque linéaire pour se fixer à 1,6 % pour les contrats commercialisés entre 1960 et 1969 où la cause principale est alors le décès de l’assuré.
La première partie de cette note de synthèse s’achève par le résumé d’une enquête annuelle auprès d’un échantillon d’assureurs (98 % des produits d’épargne couverts), la collecte s’effectue depuis 2016 via un « État national spécifique » (ENS) dont il ressort deux conclusions sur la concentration du marché : les bancassureurs représentent 62 % des PM constituées, 75 % des PM sur 257 contrats. L’enquête relève une faible croissance (+2,3 %) du montant des PM entre le 31 décembre 2015 et le 31 décembre 2016.
III.10. Analyses et Synthèses de l’ACPR n° 84 – Supplément : Revalorisation 2016 des contrats d’assurance vie – Engagements à dominante retraite
Ce supplément a été publié en octobre 2017 avec un décalage de 3 mois sur la première partie de la Synthèse n° 84, il traite des contrats collectifs et plus précisément des contrats relevant des catégories 7,10, 26, 11, 12 de la nomenclature du Code des assurances.
Les contrats de la catégorie 7, contrats collectifs en cas de vie, représentent 61 % des 141 milliards d’encours compris dans le périmètre. En 2016, le taux de revalorisation de ces contrats investis dans des fonds euros est de 2,72 %. Si l’on ôte les contrats de retraite par capitalisation exprimés en points, ce taux est ramené à 2,64 % en baisse de 19 pb par rapport à 2015. Ce taux de 2,64 % est très supérieur à la revalorisation de 1,93 % enregistré pour les contrats individuels.
Le rédacteur de la note signale la grande hétérogénéité des revalorisations dans les différentes catégories, ainsi les PERP, relevant de la catégorie 11, affichent un taux moyen de 1,58 % (contre 2,22 % en 2015) alors que les contrats retraite par capitalisation à points (catégorie 10) ont été revalorisés à 3,04 % (3,32 % en 2015). Ces différences de revalorisation sont dues en partie à des écarts dans les taux techniques selon l’ACPR, le fait est illustré par le très faible taux affiché par les contrats PERP caractérisés par un taux technique nul. Est-ce la seule raison ? Le taux de revalorisation du PERP n’est-il pas administré par la puissance publique ? Une autre raison est avancée pour expliquer ces divergences il s’agit de la fermeture de plus de la moitié des contrats collectifs, et en particulier les contrats de retraite professionnels supplémentaire fermés à 85 % en raison de taux techniques élevés.
La seconde partie de la synthèse concerne les contrats collectifs en cas de vie (catégorie 7). On y trouve des contrats avec avantages fiscaux du type article 39, article 83, article 82, et les contrats de retraite « Madelin ». Ces contrats de catégorie 7 sont assortis d’un taux technique non négligeable, le taux moyen pondéré des PM est de 1,67 % variant de 1,37 % à 2,57 %. Le taux de revalorisation moyen pondéré 2016 s’est établi à 2,82 % (2,94 % en 2015) donc supérieur de 1,15 % au taux technique moyen propre à cette catégorie de contrats. Moins de la moitié des contrats ont bénéficié en 2016 d’une revalorisation supérieure ou égale à 3 %, ce qui est beaucoup plus intéressant que les contrats individuels, mieux une faible partie des contrats concernés, représentant 10 % des PM, a été revalorisée en moyenne à 4,5 %, résultat de contraintes réglementaires anciennes.
Les taux servis par les assureurs « traditionnels » sont, une fois n’est pas coutume, les plus élevés, 3,06 % alors que le taux moyen pondéré des contrats collectifs en cas de vie est de 2,82 %. Les taux de revalorisation les plus faibles sont ceux fixés par les institutions de prévoyance (IP) avec un taux moyen de 2,13 %.
Dernière observation : les contrats collectifs dont la commercialisation est la plus ancienne affichent les taux de revalorisation et les taux techniques les plus grands, ce n’est pas une surprise vu les taux d’intérêt en vigueur lors de leur ouverture (3,25 % de revalorisation moyenne pour les contrats commercialisés avant 1970).
IV. Protection du consommateur – Rapport de l’EIOPA sur la revue thématique portant sur les incitations financières versées par les gestionnaires d’actifs aux assureurs – EIOPA BoS 17.064 – 26 avril 2017
Ce Rapport concerne exclusivement la vente des produits en unités de compte et s’inscrit dans la logique du « contrôle de la conduite des affaires » (business conduct), dont l’EIOPA veut créer le cadre préventif fondé sur le risque et exhaustif. Il s’agit de détecter et prévenir les conflits d’intérêt entre les gérants de fonds qui peuvent rémunérer les assureurs pour leur faire vendre des produits inadaptés aux besoins des clients. On recherchera donc l’effet de ces rémunérations sur le choix de produits par l’investisseur. Selon l’EIOPA, 81 % des entités reçoivent des rémunérations, pour 5,2 milliards d’euros, dans un marché des unités de compte qui représente 277 milliards d’euros de primes et 2 450 milliards d’euros de fonds en gestion. L’EIOPA note cependant que 51 % de ces incitations financières proviennent de gestionnaires d’actifs appartenant à l’entité ou au groupe.
Les modalités de rémunération seraient soit récurrentes, soit occasionnelles (plus rarement) sous forme de pourcentage de la valeur des investissements faits chez le gérant, ou de réduction des frais de gestion des actifs. Il s’agit aussi de « produits non monétaires » : formation des vendeurs, recherche, matériel de marketing, que l’on peut considérer comme normalement inclus dans la pratique commerciale. La valeur médiane serait de 56 % des fonds gérés, mais représenterait 46 % des coûts de gestion des fonds.
Le Rapport note que 80 % des gestionnaires d’actifs appartenant au groupe versent une rémunération à l’assureur, contre 42 % pour les gestionnaires extérieurs (soit 7 000 managers extérieurs). La rémunération est logiquement plus élevée pour les fonds à gestion active, et pour les fonds actions (0,54 % contre 0,24 % pour les fonds « obligations »). Les gestionnaires extérieurs qui gèrent 59 300 fonds (contre 10 400 pour les gestionnaires « internes ») sont plus représentés dans les fonds à gestion active, avec un plus grand intérêt pour les fonds actions et les fonds multi-support. Les plus grandes entreprises d’assurance recourent davantage aux gestionnaires extérieurs et à un plus grand nombre d’entre eux. Les rémunérations les plus élevées proviennent de ces acteurs extérieurs, mais dépendent plus de la stratégie poursuivie (actifs risqués plutôt que « mainstream asset classes ») que du type de gérant d’actifs.
La plupart des conditions de rémunérations font l’objet d’un accord formel, avec chacun des gestionnaires, ce qui selon l’EIOPA, montre le caractère « normal » de la pratique de rémunération.
L’Autorité s’interroge sur les effets de ces pratiques sur les assurés. Ne devraient-ils pas bénéficier de ces rabais de frais ? Et si ceux-ci étaient supprimés, n’y aurait-il pas une augmentation des frais supportés par l’assuré ? Lorsque l’assureur est lié à un seul gérant d’actifs, il se pourrait qu’il n’agisse pas au mieux des intérêts du client ? La multiplication des gestionnaires de fonds permet d’éviter le lien avec un gestionnaire incapable de « surperformer » les « benchmarks ». Surtout, le consommateur peut être limité de facto, du fait des choix des gérants effectués, dans ses choix de fonds disponibles. Et enfin, le pire, le choix peut être orienté ou limité en faveur des fonds pour lesquels l’assureur reçoit la rémunération la plus élevée. L’EIOPA recommande de solides garde-fous gérés par la Gouvernance sur le choix des gestionnaires et des fonds d’investissement, une meilleure transparence des procédures (dont les insuffisances ont été relevées par l’Autorité dans ses Rapports sur les « Consumers Trends »).
Cela conduit l’EIOPA à enfourcher son nouveau cheval de bataille : les conflits d’intérêt.
Les assureurs développent des pratiques formelles, mais leurs pratiques varient sensiblement : 69 % ne communiquent pas sur la rémunération ; 61 % la conservent (contre 25 % qui déclarent la transmettre à l’assuré). La sélection des gestionnaires n’est pas solidement « procédurée » et le poids de l’histoire des relations commerciales est lourd. Un quart des entités n’ont pas de processus de sélection et 31 % n’effectuent pas un suivi des relations et des résultats. C’est évidemment le fait des petites entités et non des groupes internationaux.
L’EIOPA s’interroge sur l’existence de processus d’identification et de réduction des conflits d’intérêt. Elle en fait la liste : conflits entre les actionnaires et les assurés ; gestion des intérêts du client dans le choix des fonds ; gestion des générations de contrats dans un même fonds ; conflits entre les intérêts des sociétés d’un même groupe ; conflits entre employés/le management et les clients. D’une façon générale, l’EIOPA s’inquiète des « strategic relationships » d’un assureur avec un gérant (la Banque maison mère de l’assureur), de relations anciennes avec un gérant extérieur, ou des contraintes liées à l’utilisation exclusive d’un gestionnaire interne (s’il est sous-performant).
Les conséquences tirées de ce Rapport d’enquête sont traditionnelles : publicité de la rémunération, meilleure identification des conflits d’intérêt, amélioration de la sélection des gestionnaires au profit du consommateur, possibilité de considérer la rémunération comme appartenant au client, et gouvernance renforcée sur ce sujet.
L’EIOPA est évidemment poussée dans cette voie par les Directives PRIIPs, MIFID, et DDA. Elle hésite entre les qualifier de « business as usual » ou de turpitude au détriment du client, floué par les choix du gestionnaire et de l’assureur fait à son détriment. Personne évidemment ne parle du rôle de la concurrence entre assureurs sur les rendements de l’épargne et la performance des fonds : nous ne sommes pas dans un monde libéral et les règlements bureaucratiques valent mieux que les lois du marché. Cette démarche n’en est pas moins inquiétante : une partie des autorités européennes est convaincue que l’assuré/client est victime de manœuvres dolosives et qu’il faut y mettre fin. Encore une incitation de moins à vendre des contrats en unités de compte.
V. PRIIPs – Avis technique conjoint des autorités de contrôle européennes sur les produits PRIIPs dotés d’un objectif d’investissement dans des fonds à but social, environnemental ou de Gouvernance (ESG) – 28 juillet 2017
Cette lourde dénomination vise la possibilité pour des contrats en unités de compte de déclarer investir exclusivement dans des fonds « éthiques » et donc d’attirer des clients soucieux d’investir dans des activités à contenu sociétal, environnemental ou excluant certaines activités (les armes, le tabac, l’alcool etc…). Les trois autorités (ESMA – EBA – EIOPA) sont consultées sur l’opportunité pour la Commission de prendre des mesures spécifiques au profit de ces PRIIPs.
La position fondamentale des trois autorités est qu’il faut éviter de réglementer une catégorie spécifique ou un « label » pour ces PRIIPs, avec des caractéristiques et une réglementation qui leur soit propre. En outre, les autorités sont hostiles à une définition (nécessairement restrictive) des objectifs ESG des fonds sous-jacents aux PRIIPs. Il faut traiter ces investissements comme les autres. Clairement, les autorités craignent le développement de produits spécifiques et spécialisés (e. g, PME, Fintech, Startups, infrastructure etc…) disposant d’une réglementation spécifique.
Dès lors, la spécificité de ces investissements « socialement responsables » s’exprime dans trois domaines :
- la politique d’investissement des fonds PRIIPs définit la nature de ces investissements : cela fait partie de la Product Oversight and Governance, de façon parfaitement semblable à d’autres produits ;
- l’information du client sur le caractère « socialement responsable » est contenue dans le Key Information Document, avec les détails sur les actifs, et les mesures prises pour assurer les objectifs ESG de ceux-ci. De même les risques de plus faible rendement doivent être clairement indiqués au client, avant toute décision d’investissement. Le KID doit également inclure des informations sur le type d’investisseur visé par le PRIIP (marché cible). Dans « Autres informations », des détails sont donnés sur le type d’investissement, et sur les mesures prises pour s’assurer que les objectifs sont suivis (et atteints) quant à l’investissement dans des titres ESG. Le KID doit enfin identifier les risques qui sont hors de contrôle du promoteur (initiateur) du PRIIP ;
- quant à la Gouvernance, il est inutile de prévoir de nouvelles obligations : la POG s’applique, et il est de la responsabilité de l’initiateur du PRIIP de vérifier le caractère approprié du produit aux besoins exprimés par le client.
Sous ces modestes allures, ce texte met fin à une tendance de réglementer spécifiquement les types d’investissement. C’est une bonne chose. On se souvient, en France, des multiples tentatives pour favoriser, sur le plan fiscal notamment, l’investissement dans certaines catégories d’actifs des fonds de l’assurance vie (PME/DSK). Les résultats sont toujours les mêmes : considérable activité bureaucratique (qu’est-ce qu’une PME ? ampleur de l’avantage fiscal ?) et échec quant aux résultats. On peut être reconnaissant aux autorités européennes de contrôle d’avoir résisté à l’envie de réglementer et de compartimenter le marché des produits en unités de compte.
VI.1. Stress test de l’EIOPA sur les fonds de pension (IORPs), 18 mai 2017 ; EIOPA BoS 17/075, 23 mai 2017
Il s’agit du lancement du 2nd stress-test sur la situation des fonds de pension, dont on rappelle qu’il s’agit essentiellement d’institutions britanniques et néerlandaises, et que, pour l’instant (jusqu’à l’institution des FRPS), la France ne s’estime pas concernée par cet exercice.
L’EIOPA s’intéresse à la fois aux IORPs qui proposent des produits à prestations définies (ou « hybrides ») et à ceux qui ne proposent que des cotisations définies. Il s’agit d’abord de mesurer la résistance des fonds de chacune de ces deux catégories au scénario unique de stress-test (fourni par l’European Systemic Risk
Le scénario adverse sur les fonds à prestations définies est censé frapper toutes les classes d’actifs en même temps et prendre en compte les corrélations entre les évolutions de ces classes d’actifs. Il prend également en compte les effets secondaires du scénario catastrophe ; en particulier le changement de l’allocation d’actifs dans l’année qui suit le choc, et « autres actions possibles du management ». Il appréhende aussi la capacité d’absorption dans le temps par le « sponsor » du fonds (le plus souvent, une compagnie d’assurances qui gère les actifs du fonds) et surtout la capacité d’absorption dûe à la réduction des prestations. Le stress-test entend ainsi mesurer l’impact sur l’attitude des « sponsors ».
Pour les IORPs à « contributions définies », le stress-test mesure l’impact des hypothèses sur l’ensemble des actifs, et les effets du second ordre sur les revenus à la retraite de trois catégories d’épargnants (35 ans, 20 ans et 5 ans avant la retraite, sur l’allocation d’actifs du fonds, et sur l’utilisation de stratégie de « hedging » par les produits dérivés).
Enfin, l’EIOPA souhaite mesurer l’impact du changement de stratégie d’allocation d’actifs des IORPs sur le fonctionnement et la situation des marchés financiers. En d’autres termes, le poids des IORPs dans le système financier est-il suffisant pour réduire une crise systémique ?
Cet exercice est sans surprise : il s’apparente aux prophéties auto-réalisatrices, les résultats étant à peu près contenus dans les hypothèses. Il va démontrer que les fonds à contributions définies résistent mieux au choc ; notamment parce qu’ils peuvent aisément en faire supporter les conséquences par les clients du fonds. Naturellement, et compte tenu de la faible sensibilité des produits aux rendements des actifs, il est probable que le stress-test conduise à privilégier les investissements peu risqués. On rejoindra ainsi les conclusions « prudentielles » de Solvency II et le redoutable principe de la « personne prudente » qui figure désormais dans la Directive IORPs 2 et dans l’Ordonnance française sur les fonds de pension.
Cela étant dit, l’EIOPA pourra s’émouvoir de la situation difficile des IORPs à prestations définies et promouvoir leur transformation en fonds à cotisations définies. Mais cela revient, en pratique, à détruire la notion même de fonds de pension, au profit de placements d’épargne (de type épargne salariale – en France, PERCO), dont la « sortie » sous forme de rente est exceptionnelle. Le sujet du « bon » système de gestion financière pour les « vrais » fonds de retraite (un revenu prédéfini versé à l’âge de la retraite aux salariés/cotisants) qui conservent le risque de marché et de longévité, est donc toujours entier. Quant au risque systémique lié aux IORPs, leur niveau d’accumulation d’actifs dans l’Union européenne permet de douter de sa réalité. Il n’en est pas de même du risque « procyclique » en cas de crise générale touchant les marchés financiers, ni surtout du risque de moindre investissement dans l’économie de fonds de pension à cotisations définies se comportant au regard du risque de marché comme des assureurs vie (épargne).
Nous commenterons les conclusions de l’EIOPA sur le stress-test dans la prochaine chronique.
VI.2. EIOPA : Rapport sur le marché des fonds de pension en 2016 - BoS 16/222 - 10 mars 2017
Le Rapport concerne les fonds de pension et les fonds cantonnés de « l’article 4 », c’est-à-dire (cf. Annexe 6 du Rapport) les fonds (produits) de retraite gérés en direct par une entité d’assurance, mais dont les actifs sont cantonnés dans les comptes de celle-ci.
D’emblée, les statistiques de l’EIOPA surprennent. Il y aurait 112 789 fonds de pension et 37 « article 4 » détenant 3 830 milliards d’actifs, soit près de deux fois le PIB de la France et 160 % des actifs des assureurs français. Il semblerait que l’EIOPA décompte chaque produit de retraite comme un IORP spécifique. Les IORPs couvrent 52,7 millions de salariés en Europe, dont 19 millions en Angleterre et 14 millions aux Pays-Bas. Les deux autres pays significatifs sont l’Allemagne (7 millions) et l’Espagne (2 millions). En France, il existe cinq fonds de pension article 4. Les primes reçues en 2015 s’élèvent à 59 milliards d’euros. En nombre de produits (ou d’IORPs), 92 % sont « à contribution définies » dont l’essentiel au Royaume-Uni et en Irlande, les 8 % de fonds « à prestations définies » sont concentrés en Allemagne. Cela dit, 57 % des actifs couvrent les fonds à prestations définies.
En réalité, une petite minorité de ces fonds sont à coup sûr des compléments de retraite (prestations définies), les autres, où le futur retraité porte le risque de rémunération de l’épargne, sont plus proches de l’épargne salariale française. Il n’est pas étonnant, dès lors, que l’EIOPA favorise les contributions définies, pour des raisons prudentielles, et de proximité avec la situation du marché où les fonds à contributions définies dominent, et que le PEPP prévoie prudemment une grande « flexibilité » dans les modalités de liquidation de la retraite.
L’EIOPA note ainsi dans sa description que 2 % seulement des IORPs couvrent la majorité des bénéficiaires : il y a donc beaucoup de produits (IORPs) à très faible diffusion ; 0,14 % des IORPs en nombre gèrent 84 % des fonds.
En fait, l’EIOPA est débordée par le nombre d’IORPs ou plutôt son mode de recueil de l’information : il lui faudrait concentrer son analyse sur le petit nombre de fonds de pension majeurs.
L’activité transfrontalière concerne 90 fonds agréés en LPS, ce nombre étant en faible croissance sur 8 ans. Les développements actuels sont le fait du Liechtenstein (!) et de l’Autriche, pour des raisons évidemment fiscales. Mais cela concerne 1,65 % des fonds gérés, ce qui est moins que modeste : il reste donc beaucoup d’efforts à faire pour créer des systèmes transfrontaliers de retraite, ce qui est l’une des ambitions du PEPP (voir ci-après VII.1).
Le véritable point d’attention de ce Rapport est la situation financière et de solvabilité des IORPs. L’EIOPA utilise le ratio Actif/Passif (Assets over Liabilities – AOL). La position de couverture des engagements par les actifs est au niveau global de 94 % avec une position des IORPs du Royaume-Uni à 84 % (qui pèse évidemment sur la moyenne européenne). Les IORPs européens sont donc en moyenne sous financés. Et l’EIOPA ajoute venimeusement que les engagements sont évalués en coût historique et non en valeur de marché, ce qui afflige le ratio AOL. L’EIOPA en déduit la nécessité d’introduire son « Common Framework » comptable proche de Solvabilité 2, dont ne veulent ni la Commission ni le Gouvernement Français (loi Sapin 2 sur les FRPS). Il n’empêche que les fonds de pension britanniques sont en situation financière délicate, mais compte tenu de leurs engagements « defined contributions », ce sont les salariés et retraités britanniques qui risquent d’en subir l’essentiel des conséquences.
Quelques conclusions peuvent être tirées de ce Rapport pour le futur des FRPS en France :
- le choix entre « defined benefits » et « defined contributions » est majeur pour le profil de risque de l’IORPs, en particulier risque de marché et risque de longévité ;
- les IORPs doivent stabiliser et rendre transparents leurs évaluations d’actifs et d’engagements (valeur de marché, risque d’inflation) ;
- la taille des IORPs est clairement un sujet d’amélioration de l’équilibre par la mutualisation ;
- la fiscalité des revenus est aujourd’hui le seul enjeu de la création de fonds de pension transfrontaliers. Peut-être est-ce un point fort d’une réforme de la fiscalité de l’épargne qui rendrait celle-ci « neutre » à l’égard du produit d’épargne choisi par le client. Mais ce n’est sans doute pas l’avis des assureurs vie français.
VI.3. Consultation de l’EIOPA sur les informations demandées aux autorités de contrôle nationales sur les IORPs, EIOPA CP/17-005 - 26 juillet 2017
Il s’agit de normaliser les demandes d’information sur le fonctionnement des IORPs faites par l’EIOPA aux autorités nationales. C’est, comme on pouvait s’y attendre, considérable. On distingue un niveau de marché national (données agrégées), avec des informations annuelles ; un niveau de marché avec des informations trimestrielles ; le niveau de chacun des IORPs qui souscrivent des informations annuelles (bilan, liste des actifs, les versements, les frais et les activités transfrontalières inter alia) et, au même niveau des informations trimestrielles. Le tout est défini à un niveau élevé de détail. On note, en particulier que pour les fonds d’investissement (où investissent les IORPs), l’EIOPA exige l’utilisation de l’approche par transparence.
Les futurs FRPS français seront soumis à cette importante masse d’obligations déclaratives.
VI.4. France – FRPS – Ordonnance n° 2017-484 du 6 avril 2017 - Création des FRPS – Adaptation des régimes de retraite supplémentaires en unités de rente – Décrets 2017/1171, 1172, 1173 sur les mêmes sujets – Instructions ACPR 2017-I-07 – Agrément des FRPS
L’Ordonnance promise par la loi Sapin 2 a été publiée le 6 avril 2017. C’est donc un gouvernement de F. Hollande qui crée les fonds de pension jadis honnis par la gauche, au point de faire abroger la « Loi Thomas » dès l’élection d’une nouvelle majorité en 1997 et la nomination de Lionel Jospin comme Premier Ministre. Vingt ans plus tard, les « fonds de pension » reviennent, mais il est vrai, « par la petite porte ».
Il s’agit de permettre, sous les trois codes législatifs Assurance, Mutualité et Sécurité Sociale, la création de FRPS (Assurance), MRPS (Mutualité), IRPS (Sécurité Sociale). Dans un premier temps au moins, les nouveaux fonds de pension recevront les portefeuilles de produits de retraite d’entreprise ; dits « article 39 », « articles 82 et 83 », « Madelin retraite » (indépendants, et non-salariés) et « Indemnités de Fin de Carrière ». L’Ordonnance (article 4) prévoit qu’il n’y aura plus d’agrément possible hors FRPS pour ces types de produits donc plus d’autorisation d’exercer une activité de retraite professionnelle (IRP) dans des cantons du bilan, et que la conversion des activités est possible en FRPS – sur agrément de l’ACPR jusqu’au 31 décembre 2022. Ensuite, toute nouvelle démarche commerciale supposera la création et l’Agrément d’un FRPS (ou MRPS, ou IRPS).
Les FRPS sont des personnes morales de droit privé, qui limitent leur activité à la retraite supplémentaire et éventuellement à des « garanties complémentaires » (sans doute : décès, prévoyance et dépendance). Un Comité de surveillance (salariés et employeurs) est prévu pour chaque contrat collectif. Les actifs doivent être confiés à un dépositaire distinct du FRPS. Les FRPS doivent publier un Rapport triennal sur leur politique de placement et sont soumis au contrôle de l’ACPR. L’Agrément est nécessaire, mais le FPRS peut être une filiale d’une entreprise d’assurance. L’Agrément peut être retiré si la marge de solvabilité est insuffisante ou si le plan de financement (nécessaire au redressement du FRPS) a échoué.
L’Ordonnance prévoit que le FRPS peut exercer son activité dans l’Espace économique européen à travers une succursale ou en utilisant l’exercice de la Liberté de Prestations de Services. Ces démarches supposent une notification à l’ACPR qui communique son accord aux autorités compétentes de l’État Hôte. L’ACPR peut refuser de procéder à cette communication. Réciproquement l’ACPR agrée la filiale en France d’un assureur, ou d’un établissement de crédit établi dans un État membre de l’Espace économique européen, qui demande un agrément de FRPS. Elle informe la Commission européenne et l’EIOPA de sa décision d’agrément, qui est fondée sur les moyens techniques et financiers, l’honorabilité et la compétence des dirigeants, la qualité des actionnaires, et le système de Gouvernance du futur FRPS.
Le régime financier et prudentiel des FRPS (décret 2017-1171 du 18 juillet 2017) est fondé sur Solvabilité I en ce qui concerne le calcul d’une marge de solvabilité réglementaire, mais avec l’introduction de stress de résistance qui consistent à vérifier le respect sur 10 ans de la marge de solvabilité, avec un scénario central et trois stress-tests sur les taux, le risque actions, et la longévité. D’autres éléments sont issus des règles de Solvabilité 2 : la « personne prudente », les principes de gouvernance, les politiques écrites, l’exigence d’une « adéquation permanente » (les 2e et 3e calculs de l’ORSA), les principes de transparence (de type SFCR), les informations à fournir à l’ACPR.
Il est prévu, lorsque la marge de solvabilité réglementaire n’est pas atteinte, de faire produire un « plan de rétablissement » au FRPS ; si la marge de solvabilité n’atteint pas le « fonds de garantie » (1/3 de l’exigence de marge de solvabilité), le FRPS doit souscrire un plan de financement à court terme, les deux plans sont soumis à l’ACPR qui désigne un contrôleur dédié au suivi de ces plans. Enfin, en cas de résultats négatifs des stress-tests, l’ACPR exige un « plan de convergence » qu’elle approuve. Celui-ci peut conduire à exiger une marge de sécurité renforcée, qui s’apparente aux « Capital Add-On » prévus par Solvency II.
Les mêmes règles s’appliquent aux retraites professionnelles issues des Mutuelles (MRPS) et des institutions de prévoyance (IRPS).
Les régimes supplémentaires de retraite en Unités de Rente (dite L.441-1 – ou branche 26) plus connus sous le nom de régimes de retraite supplémentaires gérés en points sont modifiés par l’article 12 de l’Ordonnance. Pour les Conventions signées à compter du 1er janvier 2017, il est possible de prévoir la baisse de la valeur de service et de conversion. Pour les conventions existantes, la baisse de la Valeur de service (VS) ne peut intervenir que si le souscripteur l’a acceptée par avenant. Les conditions de baisse de la VS sont fixées (taux de couverture de la provision technique spéciale par la provision mathématique théorique inférieure à 95 % une année, ou à 100 % pendant trois exercices successifs) et plafonnées. Il en sera de même pour l’encadrement des hausses de la Valeur de service. C’est l’objet du décret 2017-1172 du 18 juillet 2017.
Enfin, l’ACPR précise les conditions de reconnaissance des Plus-Values latentes dans la couverture de l’exigence de marge de solvabilité (Notice en projet de l’ACPR), qui doivent faire l’objet d’une autorisation de l’ACPR.
L’Instruction 2017-I-07 précise les conditions de demandes d’Agrément. Or, ces agréments seront nombreux (Forsides Flash Actu n° 55 du 4 août 2017) : la création du FRPS par un assureur d’article 39 ou de Produits Madelin doit être agréée ; puis le transfert du portefeuille de l’assureur vers le nouveau FRPS ; enfin, la gouvernance du FRPS devra être agréée, c’est-à-dire, les dirigeants effectifs et les titulaires de fonctions-clés, comme pour une entité d’assurance soumise à Solvabilité 2. Sans oublier que le transfert du portefeuille et des plus-values latentes y afférentes pose une question fiscale non résolue à ce jour.
Les fonds de pension « à la française » ont donc été rapidement instaurés, sans doute pour faire échapper les « cantons » de retraite des assureurs aux charges de Solvency II du point de vue prudentiel, tout en utilisant les orientations positives de la nouvelle Directive, en matière de « stress-tests », de gouvernance et de transparence.
La période qui s’ouvre n’en demeure pas moins délicate et difficile : nombreux agréments, difficultés fiscales et techniques des transferts de portefeuille, mise en œuvre de nouveaux FRPS. À l’occasion, les Pouvoirs Publics ont aussi réformé la retraite « par points » (type Préfon) en ajustant son fonctionnement sur les perspectives d’une rentabilité réduite durablement des actifs sous-jacents (scénario « low for long » des taux d’intérêt de l’EIOPA).
VII.1. Projet de Règlement de la Commission sur le Pan-European Pension Product – PEPP – 29 juin 2017
La Commission a produit un projet de Règlement sur un produit d’épargne-retraite individuel qui serait conçu et distribué dans tout l’Espace économique européen selon des conditions générales harmonisées. Cette initiative, très fortement poussée l’an dernier par l’EIOPA, qui la préférait à une démarche d’harmonisation des conditions d’épargne retraite individuelle en Europe, est placée sous le signe de l’Unité des Marchés de Capitaux, pendant de l’Union Bancaire. Elle est également inspirée par des considérations consuméristes : le marché unique de la retraite fera baisser les prix et les coûts grâce à la concurrence et la Commission se porte fort d’améliorer la « transparence » des produits au profit du consommateur (cf. Directive sur la distribution de l’assurance). Elle a abandonné la référence explicite à un « deuxième pilier » de la retraite pour les pays où il n’existe pas, mais répète combien il est utile d’améliorer, en complémentant les régimes publics, le taux de remplacement des salaires par les retraites. Enfin, la Commission considère que le PEPP permettra d’améliorer le financement de l’économie européenne : les fonds sous gestion à ce titre passeraient de 1 400 milliards d’euros en 2016 à 2 100 milliards en 2025, si le PEPP est créé. Donc, les produits existants ne permettant pas de diriger suffisamment l’épargne vers l’économie réelle, le principe de subsidiarité impose à la Commission de se substituer à des marchés financiers peu efficaces.
L’économie générale du produit est complexe : il s’agit de créer une sorte de « contrat socle » que mettraient en place les assureurs, banquiers et gestionnaires de fonds d’investissement au profit de personnes individuelles, dont il n’est pas dit clairement si elles sont salariées, ni même résidentes dans le pays où est situé le gérant du PEPP. Ce que l’on peut dire, c’est que le PEPP laisse aux lois nationales la responsabilité des conditions liées à l’âge de la retraite, à la période minimale d’affiliation, et au délai maximal d’affiliation avant l’âge de la prise de retraite. Donc, on croit comprendre qu’un salarié peut choisir un PEPP dans le pays où il travaille (mais pas forcément dont il est ressortissant) mais aussi, peut-être, dans un pays de l’Espace économique européen qui lui propose des conditions plus favorables que les conditions de son pays d’origine ou d’exercice de ses activités professionnelles.
C’est que la proposition envisage de s’en tenir aux règles nationales aussi pour la durée maximale d’accumulation, le montant des cotisations (minimales et maximales) et le remboursement en capital en cas de difficultés spécifiques.
Ayant ainsi protégé les législations nationales (notamment l’âge de la retraite), et les législations fiscales (la fiscalité du PEP sera celle de chaque pays), la Commission peut égrener les dispositions du PEPP qui doivent être harmonisées dans tous les pays de l’Espace économique européen, pour que le produit bénéficie du « label ».
- Le « label » est donné par l’EIOPA, seul fournisseur d’agrément d’un produit PEPP. Le PEPP est transfrontalier et ses caractéristiques sont communes dans tous les pays de l’Espace économique européen. L’EIOPA délivre à chaque PEPP un « passeport unique » qui permet au PEPP d’être distribué partout en Europe : en LPS, sous le contrôle de l’État membre d’origine (Home control), par une succursale, sous le contrôle de l’État d’origine (Home) pour les exigences professionnelles, et sous le contrôle de l’État d’accueil (Host) pour ce qui relève de l’information du client et de la protection du consommateur.
- Le produit est un produit d’épargne construit par un individu (pas une entreprise ou une collectivité), avec un objectif de retraite explicite. Ce n’est donc pas un produit d’épargne salariale, puisqu’il est prévu qu’il n’y a pas de retrait avant la retraite (quel que soit l'âge auquel celle-ci est prise), et qu’il n’est pas clair qu’il faille être salarié pour en bénéficier. C’est donc un produit d’épargne que tout individu peut acquérir (en LPS) auprès d’un acteur d’assurance ou de banque, pourvu qu’il ne le liquide pas avant sa retraite (qui est définie par la réglementation locale).
- LE PEPP est produit par les banques, les assurances, les institutions de retraite professionnelle, les entreprises d’investissement, les OPCVM, les fonds d’investissement alternatif. Il est distribué par tous les distributeurs, notamment d’assurance, soumis à la directive distribution de l’assurance, qui doivent donc agir de manière honnête, équitable et professionnelle, et se conformer aux règles du « marché cible ».
- Un produit d’épargne retraite peut être converti en PEPP, dès lors qu’il en suit les règles, sur décision de l’EIOPA.
- L’EIOPA tient un registre unique et central des PEPP dont il a agréé la création ou la transformation.
- Un PEPP est portable : le salarié/épargnant peut poursuivre ses versements alors qu’il a changé de pays d’exercice de la profession, d’où l’existence de « compartiments nationaux » dans un même PEPP. Le PEPP est ainsi segmenté entre divers régimes fiscaux. Mais la gestion des actifs peut être commune par transfert entre les compartiments. Le PEPP est, de même, transférable, d’un gestionnaire d’actifs à l’autre, mais pas plus d’une fois tous les cinq ans et avec des frais de transferts plafonnés à 1,5 % au maximum du solde positif du compte PEPP transféré.
- Le versement est obligatoirement lié à l’âge de la retraite tel que défini dans la législation locale (et quid s’il n’y a pas d’âge de la retraite dans un pays de l’Union européenne où le client-épargnant a conclu son PEPP ?). Le versement se fait, au choix du client entre versements en rente, en capital, sous forme de retrait ou toute combinaison de ces trois modes de versements. Ceci est la règle de versement à l’échéance (à la retraite), nonobstant les « circonstances exceptionnelles » qui peuvent conduire à récupérer le capital du PEPP en cours de phase d’accumulation.
- La fiscalité est favorable, puisque le PEPP est soumis aux mêmes règles que les produits d’épargne-retraite « nationaux », donc aux mêmes faveurs fiscales, au moins.
- La Réglementation sur l’information précontractuelle, en cours de contrat (phase dite « d’accumulation » de l’épargne), avant la prise de la retraite, et pendant la retraite, cumule les obligations liées à la DDA, prévoient un Key Information Document (KID), répètent les règles du devoir de Conseil du courtier indépendant (qui distribue avec Conseil) et les obligations de l’Agent qui distribue un produit existant. Le KID devra détailler les risques liés à des investissements liés à des facteurs environnementaux, sociaux et de Gouvernance (Investissements socialement Responsables), etc. Pendant la durée du contrat, on prévoit un relevé des droits du client, une ventilation des coûts et frais chargés par le fournisseur, les hypothèses de calcul de la rente, et bien sûr une déclaration écrite sur la politique d’investissement (notamment IRS) suivie par les gestionnaires du PEPP. Les informations à donner avant la prise de retraite sont celles détaillées dans la Directive IORPs 2.
- Quant aux règles d’investissement, elles sont évidemment soumises au principe de la « personne prudente », mais très largement entendue : gérer au mieux des intérêts des épargnants, investir dans des actifs sur les marchés réglementés, diversifier les investissements, et n’utiliser les dérivés que pour la couverture des risques. La seule restriction est l’interdiction des pays interdits par le GAFI (paradis fiscaux, « rogue States », « juridictions à hauts risques », etc.).
- Le PEPP peut prévoir cinq options d’investissement dont une dite « par défaut » : celle choisie par le vulgum pecus peu informé des subtilités de la gestion d’actifs. Une option doit être « économiquement avantageuse pour l’épargnant » dit la Commission… Allons, tant mieux ! Est-ce une naïveté de langage ou la traduction d’une réalité à venir prévisible ?
- Le PEPP peut prévoir une couverture décès, invalidité ou longévité (sans doute s’agit-il de la dépendance).
- Le client peut changer de fournisseur de PEPP tous les cinq ans, mais pas plus, et subir des frais de changement limités à 1,5 %. Le client peut aussi changer de modalité de versement à la retraite (rente/capital/retraits partiels) en cours de PEPP, mais là aussi, une fois tous les cinq ans.
Ce projet est pour le moins complexe. Il ne fait que s’ajouter aux produits publics et collectifs déjà existants, mais il ouvre peut-être un marché dans les pays de l’Union où seul le « Premier Pilier » de la retraite (Sécurité Sociale par répartition) est pourvu. Ses faibles liens avec la retraite (âge défini localement), et malgré certaines caractéristiques, son éloignement de « l’épargne salariale », en font un instrument intéressant de défiscalisation : quelle est la fiscalité des revenus d’épargne retraite en Autriche, en Suisse, au Luxembourg, au Liechtenstein ? D’autant que la « sortie » en rente n’est pas assurée. Ce pourrait donc être un contrat concurrent de l’assurance vie en unités de compte, d’autant que les règles de prudence sont très vagues et que les « cinq options » d’investissement peuvent faire rêver à des gestions plus audacieuses que l’assurance vie en euros. Reste qu’il s’agit d’un produit d’épargne, finalement assez traditionnel, faiblement incitatif, en complément à la retraite et lourdement réglementé par les autorités nationales de contrôle, par l’EIOPA et soumis au formalisme de la directive sur la distribution de l’assurance.
VII.2. Le Pan-European Personal Pension Product (PEPP) – Position de l’EIOPA (juin 2017) – (Communiqué de Presse du 29 juin 2017 et Questions/Réponses de F. Parente du 21 juin à Bruxelles – Forum du Parlement européen sur les Services Financiers)
Le Communiqué de Presse de l’EIOPA se félicite de la proposition de Règlement de la Commission sur le PEPP, qui suit son « Avis » sur la création de ce « second régime » (deuxième pilier) de retraite par capitalisation pour l’ensemble de l’Europe. Ce produit est qualifié de « sûr, transparent et peu coûteux » (cost effective), permettant d’améliorer le taux de remplacement des salaires, et d’assurer la flexibilité pour créer le marché européen du travail (mobilité des salariés). Il doit aussi promouvoir les investissements de long terme. Et, naturellement, l’EIOPA va en assurer un contrôle efficace. On notera que l’objectif de créer un Marché financier unifié n’est pas souligné par l’EIOPA, qui lui préfère l’unification possible du marché du travail.
M. Parente, le 21 juin, revient sur le rôle du PEPP dans le financement à long terme de l’économie. Il insiste sur les défauts actuels de la « fragmentation » (nationale) des produits de retraite : frais élevés, profitabilité réduite pour le client, faible confiance de celui-ci dans les produits, et obstacle à l’activité transfrontalière. Le PEPP est en revanche paré de toutes les qualités : simple, « cost effective », transparent, standardisé (avec une formule de base « par défaut »), avec une possibilité de formules diverses (flexible) de versements à l’entrée en retraite (donc, pas de « sortie en rente » obligatoire) et des avantages fiscaux équivalents à ceux des produits nationaux. Le produit est soit individuel avec cotisations définies, soit collectif (d’entreprise ?). Les fournisseurs seront régulés selon des normes prudentielles communes, et l’agrément sera donné par l’EIOPA. Celui-ci veillera à la « transparence », à travers une base de données centralisée. L’objectif est d’éviter l’« arbitrage réglementaire ». Et, M. Parente annonce que la Commission fera une proposition de régime fiscal harmonisé pour le PEPP.
C’est clair. L’EIOPA se voit disposer d’un produit de retraite (ou d’épargne salariale), dont il assure la maîtrise globale, et qui est administré par les entités qu’il aura agréées. Encore faudra-t-il que les clients suivent…
VIII. Résolution – « Opinion » de l’EIOPA aux Institutions de l’Union européenne sur l’harmonisation du cadre de redressement (recovery) et de résolution – BoS 17-148 - 5 juillet 2017
L’EIOPA reprend ici ses travaux esquissés en 2016 et commentés dans la chronique 13 : son « opinion » a désormais un caractère définitif. L’Autorité décrit le cadre général des travaux de l’IAIS sur les assureurs systémiques, de l’« European Systemic Risk Board » et des « Key Attributes » des systèmes de résolution pour les institutions financières définis en novembre 2011 par le G20.
Elle déclare vouloir améliorer la protection des assurés, par une harmonisation minimale mettant fin au « paysage fragmenté » des régimes de résolution existants dans l’Union européenne. L’essentiel de son propos concerne la « résolution » qu’elle peine à distinguer des mesures prévues dans Solvency II qui traitent des mesures à prendre en cas de non-respect du SCR, puis du MCR, ainsi que des « mesures de réorganisation » et du « winding up » (liquidation) mises en place dans la Directive de 2009. Elle semble assimiler « winding up » (liquidation) et résolution. Les tableaux des pages 16 et 17 du document montrent la difficulté de ces tables de correspondance qui vont sans doute nourrir de délicats problèmes juridiques de base légale des travaux de résolution. L’EIOPA reprend sa présentation en quatre « blocs » (building blocks) de l’opération de résolution.
La phase de préparation et de planification
Il s’agit de faire un plan prévisionnel de redressement pour tous les groupes ou les entités « solos ». Celui-ci est différent des plans de rétablissement ou plans de financement, en cas d’insuffisance de fonds propres face au SCR et/ou au MCR (Règles Solvency II). Le plan de redressement prévisionnel doit être établi dans la période d’activité normale, hors de toute menace constatée sur la solvabilité. C’est un prolongement de l’ORSA et du plan de continuité d’activité, mais il en diffère en ceci qu’il prévoit des mesures spécifiques de management de crise. Il s’appuie sur des stress scénarios plus catastrophiques, tels qu’une crise de liquidité imposant une augmentation de capital. Il doit inclure un plan de communication, il est vérifié par les autorités de contrôle et doit être mis à jour régulièrement. Heureusement, le principe de proportionnalité s’applique, et les autorités nationales peuvent en dispenser les entités pour des raisons de taille ou de complexité inutile de l’opération. Toutes les entités ne sont donc pas traitées comme les assureurs « systémiques ».
Le plan prévisionnel de résolution a un domaine plus restreint. Le redressement prévu par Solvency II s’applique à des entités en difficulté au regard des SCR/MCR, la résolution s’applique à un assureur qui serait reconnu comme « non viable » : par exemple, le non-respect du MCR sans perspective raisonnable de revenir à meilleure fortune. Le plan est de la responsabilité des autorités de résolution. Celles-ci doivent choisir entre la résolution et la liquidation, ce que l’EIOPA appelle le « test de l’intérêt national ». Il contient notamment l’évaluation des besoins de financement liés à la résolution, les sources de ce financement et les dispositions nécessaires pour maintenir les garanties et effectuer les paiements contractuels, ainsi qu’un plan de communication.
La vérification de la possibilité de résolution consiste à évaluer les obstacles à celle-ci, et donc la faisabilité et la crédibilité de la stratégie de résolution. Elle permet d’évaluer les possibilités de transfert de portefeuille et la capacité d’un fonds existant (fonds de garantie des assurés) de financer le transfert. Elle cherche à évaluer l’impact de la résolution sur les assurés et sur l’économie en général. Il est évidemment majeur que le droit national donne aux autorités de résolution les moyens juridiques de cette intervention.
L’intervention précoce des autorités
L’EIOPA propose d’harmoniser les pouvoirs d’intervention des autorités nationales (NSA) qui gardent la responsabilité d’intervenir, sans que l’EIOPA fixe les critères qui déclenchent cette intervention. On trouvera p. 26 (§ 92) la liste des « pouvoirs » dont devraient disposer les NSA : reporting plus serré, changement des dirigeants, limitation des rémunérations variables, suspension des possibilités de rachat des contrats vie, mise en œuvre du plan de rétablissement, augmentation de capital, restriction de la souscription dans certaines branches, limitation des transferts financiers intragroupes, etc.
La résolution
Elle n’intervient que si l’assureur est estimé non viable. Chaque pays doit désigner une Autorité de résolution (en France, le R. de l’ACPR indique qu’il s’agit de l’Autorité de contrôle des assurances). De même, chaque Autorité définit les objectifs de la résolution : protection des assurés, maintien de la stabilité financière, assurer la continuité de l’activité si son interruption menace la stabilité financière ou l’économie globale, protéger les fonds publics.
L’entrée en résolution suppose que l’assureur est considéré comme non viable, que les mesures de redressement sont épuisées, et que la résolution est « nécessaire dans l’intérêt public » (solvabilité compromise et non-exécution probable des contrats d’assurance).
L’EIOPA fait la liste des « pouvoirs » dont doivent disposer les autorités de résolution : retrait d’agrément, transfert de portefeuille, création d’une « bridge institution » (run-off ?), restriction des rachats, contrainte sur les réassureurs de maintenir les traités, blocage des dérivés de crédit (suppression des « early termination rights »), moratoire pour les créanciers, contrainte de poursuivre le service aux assurés, vente du capital à un tiers, interdiction des rémunérations variables, nomination d’un administrateur provisoire, restructuration des engagements, allocation des pertes aux actionnaires, résiliation de la réassurance acceptée et de certains contrats, pouvoir de liquidation.
Pour les « Sûretés », l’EIOPA souhaite que la hiérarchie des créanciers soit respectée (pas de règle pari passu), l’application du principe « no creditor worse off in liquidation » (équité) et la possibilité de limiter les pertes allouées aux assurés.
Quant à la coordination entre NSAs, l’EIOPA, sans surprise, affirme sa confiance dans l’efficacité des Collèges de contrôleurs établis sous Solvency II. On sait désormais que cette protection ne vaut pas grand-chose en cas d’activité en libre prestation de services.
Ce gros document (88 pages) introduit surtout un pesant formalisme dans des procédures qui existent peu ou prou en France et fonctionnent de façon efficace dans les rares cas où leur application a été nécessaire. Il n’en constitue pas moins une innovation dans les règles – assez simples – issues de la Directive Solvency II. Il impose aussi, dans ses prescriptions sur la prévention, de lourdes obligations d’extension de l’ORSA et des PCA, avec des « stress-tests » catastrophistes, qui peuvent inquiéter les Administrateurs, les salariés, les actionnaires ou les assurés. Il faut prévoir et soumettre à l’Autorité de contrôle, les hypothèses et les mesures de « fermeture » de l’entreprise. Que pensera le public des analystes ou des clients potentiels de l’évaluation par l’entreprise des conditions de son dépôt de bilan ? À moins, bien sûr, de faire une confiance aveugle à la confidentialité de ces travaux… Ou comment la bureaucratie, sous couleur de protéger l’assuré, finit par saper sa confiance dans une activité d’assurance qui a traversé sans dommage pour les clients, la crise bancaire de 2007-2008.
IX.1. EIOPA – Rapport sur le fonctionnement des Collèges de contrôleurs – 1er mars 2017
L’intérêt de ce document, par ailleurs assez traditionnel dans son contenu, tient surtout dans le communiqué de Presse qui annonce la volonté de l’EIOPA de renforcer le contrôle des groupes transfrontaliers, et d’améliorer l’évaluation de l’impact de la faillite d’un groupe d’un point de vue européen. Il s’agirait de la priorité de la nouvelle stratégie en 2016-2019 pour les Collèges de contrôleurs. Est-ce à dire que l’EIOPA aurait des inquiétudes, ou que les récents événements (qui concernent la LPS et non la gestion des groupes) font craindre une perte d’efficacité des contrôles ?
Le Rapport souligne l’ampleur du sujet et sa complexité : 90 groupes transfrontaliers « dominent » le marché de l’assurance européenne ; 79 groupes appartiennent à des conglomérats financiers, ce qui pose la question (selon l’EIOPA) d’un développement d’une coopération structurée trans-sectorielle pour le contrôle de ces conglomérats. L’EIOPA n’en demeure pas moins attachée à son autonomie vis-à-vis de l’EBA, qu’elle défend – avec succès – auprès de la Commission. L’EIOPA estime nécessaire, pour la période 2016-2019, de concentrer l’attention des Collèges sur le contrôle des entités actives dans l’Espace économique européen qui appartiennent à des groupes dont le siège est dans un pays tiers, et qui n’ont pas constitué de structure de sous-groupe dans l’Espace économique européen (c’est le thème des sous-groupes régionaux), et sur les groupes dont la faillite aurait un impact global sur les marchés financiers européens (c’est le thème du risque systémique et de la contagion entre la crise bancaire et l’assurance).
Les constats sont évidemment positifs : les Collèges fonctionnent bien. Mais il y a place pour une amélioration de la qualité des ORSA et sur la publication (disclosure) des résultats. Le choix des « stress scénarios » peut être amélioré, et la qualité du « 3e calcul » laisse encore à désirer.
Les modèles internes ont une importance croissante : la moitié du Besoin Global de Solvabilité du marché européen est évalué par des modèles internes, 58 % des groupes en nombre ont un modèle interne, pour 44 % du SCR « solos » évalués. L’EIOPA regrette amèrement, au passage, de ne pas avoir de pouvoir d’approbation des modèles internes. D’une façon générale, l’EIOPA note l’insuffisance de la qualité de la mesure des risques au sein des Collèges.
Il en déduit qu’il faudrait accroître l’échange d’informations entre les autorités de contrôle par une plus grande utilisation de la base de données centrale de l’EIOPA sur les QRT des entités. Il en déduit aussi qu’il souhaite accroître son action au sein des Collèges, fondée sur quatre critères : l’importance systémique du groupe, la complexité du groupe (et le fonctionnement du Collège), la compétence des autorités nationales de contrôle, et le risque lié à la solidité financière du groupe. L’EIOPA prévoit de concentrer son activité sur 56 groupes.
L’EIOPA s’intéresse de très près aussi aux groupes dirigés par des autorités bénéficiant de « l’équivalence », notamment ceux pilotés par le FINMA (Suisse) et la Bermuda Monetary Authority. Il souhaite l’intégration dans les Collèges des autorités de contrôle de pays tiers : 29 Collèges comptent de tels organismes bénéficiant d’« accords de coordination » : Bermudes, Canada, Hong-Kong, Isle of Man, Guernesey, Japon, Singapour, l’État de New-York (le contrôle des assurances est de la compétence des États fédérés aux États-Unis), Afrique du Sud et Suisse. L’EIOPA souligne que ces « accords » semblent difficiles à étendre, notamment aux États-Unis, du fait des dispositions sur le « secret professionnel ».
Enfin, l’EIOPA s’intéresse aux 90 « sous-groupes » qui fonctionnent entre des pays de l’Espace économique européen et la Suisse (dont 5 sous-groupes en France).
En définitive, sous réserve d’informations sur la structure des groupes et sous-groupes de contrôle, ce Rapport contient peu d’informations nouvelles. L’EIOPA cherche à renforcer son influence sur les groupes et les modèles internes, mais il reste sans grande efficacité sur les flux de contrats conclus sous le régime de la LPS, qui échappent assez largement aux Collèges de contrôleurs.
IX.2. Aspects internationaux de la réglementation prudentielle – 9 mars 2017 – Discours de M. Bernardino sur les « équivalences » de contrôle proposées par l’EIOPA à la Commission.
Le sujet prend sa source dans les articles 213 et 260 de la Directive qui établissent le contrôle de groupe sur les entités d’assurance de l’Union dont la maison mère (quelle qu’elle soit : banque, assurance, holding mixte) a son Siège social dans un pays tiers. L’Autorité de contrôle de la filiale (succursale) sise dans l’Union vérifie que la société mère est soumise à un contrôle dans son pays, « équivalent à celui prévu au niveau du groupe ». La Commission fixe les critères de cette équivalence, et, avec l’aide technique de l’EIOPA, décide de l’équivalence des contrôles entre le pays tiers et l’Union. En cas d’équivalence, les États membres s’appuient sur le contrôle de groupe exercé par le pays tiers et considéré comme équivalent.
M. Bernardino a fait le point, le 9 mars dernier, pour la Commission Economique et Financière du Parlement européen. Il rappelle les principes de la procédure (en particulier, le principe de révision de l’équivalence qui peut être octroyée pour une période limitée), et les critères d’équivalence : régime prudentiel proche de Solvency II, gouvernance, pouvoirs des autorités de contrôle, management efficace du risque, transparence, évaluation des actifs et passifs en valeur de marché, ratio de solvabilité fondé sur le risque, et « surtout » le principe de secret professionnel (cf. articles 378, 379 et 380 du Règlement Délégué). Ce dernier point fait l’objet d’une constante référence de l’EIOPA : M. Bernardino note que onze Rapports centrés sur ce seul sujet ont été réalisés par l’EIOPA, en annexe aux travaux sur les équivalences de contrôle.
Les études d’équivalences faites par l’EIOPA, concernant l’octroi de l’équivalence totale à un pays tiers ont porté sur trois pays : la Suisse, les Bermudes et le Japon. En outre, douze Rapports ont été réalisés au titre des « analyses d’écart » qui permettent de donner une équivalence temporaire (article 260 de la Directive) de cinq ans ou de dix ans.
On voit que ces équivalences sont restrictives, d’autant que l’équivalence avec les Bermudes est, à notre connaissance, suspendue. La grande crainte de l’EIOPA est évidemment que les groupes d’assurances n’installent le Siège Social de leur maison mère en dehors de l’Union européenne en cherchant à « profiter » des avantages du contrôle de groupe pour leurs filiales et succursales, effectué par un contrôle réputé moins exigeant.
IX.3. Le « Covered Agreement » – Commission/États-Unis – 13 janvier/14 juillet 2017
Il s’agit d’un accord bilatéral en matière prudentielle d’assurance prévu par la loi Dodd-Franck. Il concerne l’accès au marché de la réassurance aux États-Unis (qui est autorisé État par État), avec ou sans collatéralisation des traités, octroi de « l’équivalence » (en matière de valeur de la réassurance), et l’exercice de l’activité avec ou sans exigence d’une présence physique sur le marché européen, pour les réassureurs américains.
Le « Covered Agreement » (expression pour le moins ambiguë) a été négocié par la Commission, sans que l’EIOPA paraisse y avoir joué un rôle, et de façon plus que discrète vis-à-vis des États Membres. Il prévoit les dispositions suivantes :
- pour la réassurance, suppression des exigences de présence locale (en Europe) et de collatéralisation (aux États-Unis), pour les réassureurs dont le capital est au minimum de 226 millions d’euros et d’un SCR de 100 % (RBC US de 300 %), dès lors qu’ils fournissent des comptes et le SFCR sur demande des autorités de contrôle du pays Hôte, et disposent d’une « gestion de sinistres efficace ». Ceci peut exclure, par exemple, certains recours à la sous-traitance (claims adjusters) ou des sociétés de run-off (dont la gestion de sinistres a la réputation d’être « musclée ») ;
- pour l’assurance, il s’agit essentiellement de contrôle des groupes. Le Covered Agreement permettrait aux groupes d’assurances américains de bénéficier de « l’équivalence », et donc d’être supervisés par le régulateur américain de l’État fédéré où ils ont leur Siège Social. En termes américains, cela s’exprime par l’idée que les groupes américains ont « échappé à l’application des mesures de Solvency II ». En termes européens, cela pourrait signifier que les filiales aux États-Unis des groupes européens sont soumises au contrôle de groupe de la maison mère européenne et non plus à celui du contrôleur US. Naturellement, les autorités locales peuvent demander la communication de l’ORSA de la filiale, un reporting ad hoc lié à la stabilité du marché, la protection du consommateur etc. ;
- globalement, le Covered Agreement prévoit un échange d’informations (mais non de données personnelles !) entre les autorités de contrôle.
Il semblerait que, malgré ces réflexes bureaucratiques et protectionnistes, l’USTR (ministre du Commerce extérieur) et le Treasury (ministère des Finances) américains aient signé le Covered Agreement qui pourrait entre en vigueur. Encore faudra-t-il suivre de près les textes interprétatifs du Treasury.
Quant à l’EIOPA, il semble bien qu’il ait été largement court-circuité dans cette négociation bilatérale, menée par la Commission.
IX.4. Document de l’EIOPA BoS 17/141 du 11 juillet 2017 - Opinion sur la convergence des contrôles dans la perspective du retrait du Royaume-Uni de l’Union (in French : Brexit)
L’analyse de l’EIOPA est teintée d’un impressionnant formalisme, et ne semble pas percevoir les vrais enjeux pour l’assurance européenne du retrait de l’Union du 2e ou 3e marché d’assurances des 28, comprenant notamment d’importantes institutions telles que le « London Market » (ou London Underwriting Center) et les Lloyd’s.
Le principe de base est que le Royaume-Uni perd le bénéfice de la liberté d’établissement et de la Liberté des Prestations de Service. L’ouverture d’une succursale ou d’une filiale devra donc faire l’objet d’un examen du modèle d’affaires et une évaluation de la gouvernance, transparence, POG, etc. Il se pourrait que l’on exigeât la ré-approbation d’un modèle interne, voire la demande systématique d’un modèle interne (?). L’EIOPA s’inquiète du risque d’automaticité de l’approbation (Agrément) des filiales et succursales des groupes britanniques. L’Autorité réclame même une approche cohérente au niveau européen, des « relocalisations » d’entreprises britanniques dans l’Europe des 27. On sait que les États Membres ont déjà exprimé leur appétit pour ces relocalisations, en vantant les qualités de leur place financière. Il semblerait d’ailleurs que les décisions les plus importantes aient déjà été prises en faveur de l’Irlande, la Belgique et le Luxembourg. La République Française concentre ses efforts sur la relocalisation des Agences ou autorités européennes, consciente de la faible attractivité de sa place financière et de la sévérité de ses contrôleurs.
L’EIOPA dirige ensuite ses flèches contre la création de « coquilles vides » en Europe par les entités britanniques. Elle insiste sur l’effectivité de la Gouvernance locale : AMSB et « fonctions-clés » présentes dans le pays Hôte de l’Union. Elle envisage de surveiller la réassurance interne aux groupes, en imposant un minimum de 10 % de rétention locale, et éventuellement des obligations de collatéralisation des traités. L’expérience montre que ces mesures sont seulement agaçantes pour les groupes victimes, mais qu’elles ne contraignent guère ceux-ci, notamment s’il s’agit pour eux de maintenir leur accès au grand marché européen d’assurance et de réassurance, et notamment si leur savoir-faire (et leur capacité financière) est fortement demandé par le marché (Lloyd’s).
L’EIOPA entend bien aussi limiter les possibilités de la filiale/succursale « re-localisée » en Europe de recourir à la sous-traitance extérieure à l’Europe : il ne s’agit pas que cette sous-traitance permette d’échapper au contrôle de la « compliance », accroisse le risque opérationnel, voire diminue l’efficacité des titulaires de fonctions-clés outsourcées.
Donc, l’EIOPA veillera à ce que les contrôles sur place puissent être maintenus et que les échanges d’informations soient dûment conduits. L’Autorité considère aussi que la création d’un « sous-groupe régional européen », filiale de l’entité britannique pourrait être une bonne chose.
Dans ce texte, l’EIOPA fait preuve de son habituelle myopie. Elle ne voit que le contrôle dans l’Union des nouvelles (ou existantes) filiales et succursales d’un nouveau pays tiers, le Royaume-Uni, soupçonné des pires turpitudes sur le paisible territoire du marché unique de l’assurance. Elle en tire des conclusions dangereuses pour l’avenir en matière de sous-traitance et de réassurance/fronting. L’EIOPA semble découvrir que Solvency II a notamment pour effet de favoriser ces modes d’organisation (séparation de la souscription et du portage du risque).
L’EIOPA n’a vu que le risque de concurrence à la relocalisation des Sièges Sociaux britanniques entre les pays européens. C’est d’une grande naïveté. Les groupes britanniques disposent depuis longtemps de « bases aériennes » en Europe : Irlande, Malte, demain peut-être Gibraltar.
En revanche, rien n’est dit des risques inverses : appétence déjà très forte des assureurs continentaux pour le « London Market », liens avec les Lloyd’s, intérêt pour la possibilité de rédiger des polices d’assurances en droit anglo-saxon (et nécessité pour cela d’avoir une filiale d’assurance au Royaume-Uni), accès à un très grand marché domestique d’assurance, probables accords plus favorables que le « Covered Agreement » avec les États-Unis. Surtout, le Royaume-Uni pourrait décider de s’affranchir de nombre de règles de Solvabilité 2 (qu’il a pourtant largement imposées à l’Europe), notamment dans le calcul du SCR, en risque de souscription et en risque de marché. Le vrai risque pour l’EIOPA est que le Brexit n’attire au Royaume-Uni un nombre croissant d’assureurs et une capacité croissante de réassurance, par un dumping réglementaire et fiscal. L’attitude de l’EIOPA ouvre largement la porte à cette hypothèse.
