Comment définir le PGE, à la fois instrument de politique publique et produit de banques commerciales ? Vous dites qu’il se situe entre aide d’urgence et contrat marchand…
Le PGE a été défini par l’État comme une aide, il a été présenté comme tel quand le gouvernement a annoncé que 300 milliards d’euros seraient destinés aux entreprises, presque comme s’ils étaient issus du budget de l’État. C’est toute l’ambiguïté d’une aide par la garantie : elle semble indolore budgétairement puisque ce n’est pas l’État qui prête. Mais une garantie est une dépense publique potentielle puisque l’État devra se substituer aux emprunteurs défaillants. Les gouvernements américains ont historiquement énormément utilisé cet instrument des prêts garantis, que ce soit pour des périodes de relance ou pour inciter les investissements dans tel ou tel secteur. Cela a régulièrement engendré des dépenses très élevées, pas discutées en tant que telles : au moment où un gouvernement propose un prêt garanti, il n’a pas besoin de l’inscrire dans son budget prévisionnel, car il se « contente » de donner sa garantie.
Si le PGE était purement marchand, la garantie d’État n’aurait aucun sens. Avec cette garantie d’État, il s’agit d’orienter l’action du marché pour inciter les prêteurs à prêter. C’est une aide de l’État, mais qui passe par le marché, et qui permet aux entreprises d’accéder aux prêts auxquels elles n’accéderaient pas forcément. Ce n’est pas un don : le prêt doit être remboursé. On ne peut donc définir le PGE ni uniquement comme une aide, ni comme un outil purement marchand.
Cela évoque une question plus large et quasiment philosophique : le crédit est-il une aide ? Certes, il aide celui qui emprunte au moment où il en a besoin ; cela lui rend service, ou lui permet d’investir pour s’enrichir. Mais c’est aussi un engagement qui peut être extrêmement contraignant et finir par conduire à un endettement trop élevé. Le crédit fait toujours l’objet de deux critiques a priori opposées : d’un côté sont dénoncées les restrictions d’accès, notamment des populations les plus précaires, de l’autre les prêteurs sont accusés de créer du surendettement. L’endettement excessif limite les projets possibles, l’impossibilité d’accès au crédit également. On retrouve la même dualité autour du PGE.
Le PGE a été distribué avec un accès plus large que si c’était un prêt marchand habituel, et il y a aujourd’hui des craintes que des entreprises se soient trop endettées et que certaines ne puissent rembourser…
Au début du PGE, il y a d’abord eu des protestations sur le fait que les banques ne le distribuaient pas suffisamment. Par exemple, une enquête du Syndicat des indépendants en avril 2020 indiquait que des banques ne répondaient pas à des demandes ou refusaient des PGE. Or les taux de refus étaient très bas et le restent. Avec Stéphanie Serve
Le gouvernement a ensuite régulièrement assoupli les conditions d’accès au PGE pour le faciliter et demander aux banques de simplifier leurs accords. Une autre voix s’est alors fait entendre, qui s’inquiétait d’un trop grand nombre de PGE, craignant que ce dernier ne mette les entreprises en difficultés. Une partie des entrepreneurs a préféré se passer du PGE, pour ne pas s’endetter davantage dans une période déjà difficile. Il y a donc eu une dénonciation croisée du manque d’accès et de l’excès de crédit.
Le PGE a été présenté comme accessible à toute entreprise, ce qui ne répond pas à la définition d’un prêt bancaire classique, soumis à une évaluation du risque…
On est là au cœur de l’enjeu de la définition des banques entre service public et service marchand. Cette question était centrale dans le débat entre les banques et les Pouvoirs publics. Lors d'entretiens menés au printemps dernier avec des conseillers bancaires en agence, ces derniers rappelaient que leur travail est d’évaluer le client, insistant sur le fait que l’État ne doit pas les obliger à prêter, qu’ils ne sont pas des fonctionnaires aux ordres du gouvernement. Toutefois, l’État et l’opinion publique affirmaient que les banques devaient rendre un service public et se montrer civiques.
Il y a ensuite eu une évolution dans ce que disaient les conseillers bancaires que Stéphanie Serve et moi-même avons interrogés. Au début, ils pensaient évaluer les dossiers comme à leur habitude, en ne prêtant pas à tout le monde. Progressivement, la pression de leur direction s’est accrue et certains l’ont interprété comme une pression du pouvoir politique sur leur hiérarchie, à qui il était demandé d’appliquer les directives du ministère de l’Économie et de mettre de côté leurs outils bancaires classiques, en particulier les outils de scoring et les notes de risques.
Au départ, les entreprises qui étaient trop mal notées avaient du mal à accéder au PGE. La limite a été progressivement assouplie. Les méthodes d’évaluation habituelles ont donc été suspendues.
Un prêt est pourtant une affaire d’évaluation et de répartition des risques…
La distribution des PGE exigeait une suspension de la logique marchande et des modèles de risque. Cela reflète la complexité du monde bancaire, à la fois monde marchand et lieu de calcul de risques. Ce calcul de risques peut être pensé d’un point de vue marchand, avec le choix de ne prêter qu’à ceux qui peuvent rapporter, y compris à des emprunteurs très risqués qui rapportent potentiellement beaucoup. Avec le PGE, la définition civique du prêt a consisté à prêter à tout le monde et à ne pas s’inquiéter du niveau de risque des dossiers. Mais en même temps, on pourrait considérer que le civisme en matière de prêt serait de ne pas prêter à des emprunteurs que l’on risque de mettre en difficulté. Est-ce que suspendre l’évaluation du risque est civique ? Un point de vue critique radical serait de dire que si les gens ont des besoins, il faut leur prêter, sans se poser la question du remboursement. Le bout de la logique serait de dire si les gens ont besoin d’argent, on le leur donne. La position plus classique, dans notre économie libérale, est que le prêt est un instrument marchand et qu’il doit être remboursé.
Ce qui est intéressant est qu’au printemps 2020, le remboursement n’était pas du tout présent dans la communication. L’État disait « on va aider les entreprises », les banques « on va donner des PGE »… mais personne ne semblait se poser la question du remboursement.
Le PGE est un prêt de trésorerie pas comme les autres…
Le prêt de trésorerie est peu présent dans les recherches en gestion ou en économie. C’est un prêt perçu soit comme peu important, soit comme suspect. Stéphanie Serve a réalisé des entretiens avec des entrepreneurs se plaignant souvent que la banque accepte de leur prêter des dizaines de milliers d’euros pour des crédits d’investissements mais qu’ils rencontrent des obstacles pour obtenir un prêt de trésorerie de 5 000 euros. Dans la vie quotidienne d’un entrepreneur, le prêt de trésorerie est souvent une source de tension avec sa banque, bien plus que le prêt d’investissement qui est travaillé longuement, avec un business model… Une demande de prêt de trésorerie est souvent interprétée par les banques comme un signe de mauvaise gestion.
Contrairement à l’habitude, le PGE est un prêt de trésorerie qui ne pose pas de problème. Il n’est pas vu comme un prêt pour des entrepreneurs en difficultés, et est accordé sans avoir à négocier longuement et craindre qu’il ne fasse baisser la note de risque.
La note de risque est cruciale, car elle peut compliquer l’accès aux prêts de trésorerie et à tous les services bancaires. Les retards de paiement font baisser la note de risque ; or, en général, quand une entreprise a besoin de trésorerie, c’est parce qu’elle a des paiements à faire. Si elle n’accède pas à ce prêt, elle se retrouve en retard sur ses paiements, ce qui fait encore baisser la note et empêche l’obtention du prêt de trésorerie… Avec le PGE, tout ce modèle contraignant pour les entrepreneurs a été mis en suspens, temporairement évidemment.
Cela reflète bien la période : il a été demandé aux banques de suspendre temporairement leurs logiques marchandes et leurs mesures habituelles du risque, bref, d’appliquer elles aussi auprès de leurs clients le « quoi qu’il en coûte » de l’État. Les banques françaises ont accepté de le faire car, même si elles sont privées, elles sont très liées à l’État, ne serait-ce que parce que beaucoup de dirigeants bancaires sont d’anciens hauts fonctionnaires. Et l’État continue à voir les banques privées comme un instrument potentiel de sa politique économique.
Que dit le PGE du rapport entre l’État et les banques ?
Les banques sont indépendantes, il n’y a pas de doute. Ce sont des entreprises privées, mais elles sont très encadrées par la loi. Le Code monétaire et financier est extrêmement épais et les banques sont toujours en discussion avec l’État, qui les régule et utilise aussi l’instrument législatif. Les banques sont à la fois encadrées par la loi, la hard law, mais il y a aussi toute une dimension de soft law, avec des chartes professionnelles, en laissant les banques décider de leur façon de s’y prendre. On l’a vu sur les frais bancaires : à une loi, les banques préfèrent largement prendre des engagements et signer des chartes. Toutefois, si les évolutions prennent trop de temps, le gouvernement légifère ; les banques font alors un lobbying intense pour que la loi ne soit pas trop contraignante. Le Conseil consultatif du secteur financier (CCSF) incarne ce modèle de dialogue constant : les banques font valoir leur importance pour l’économie et l’emploi et le risque de cadres trop contraignants qui les empêcheraient d’être rentables, les représentants de la société civile font valoir les besoins des consommateurs, l’État quant à lui fait valoir que les banques sont un outil central du pilotage de l’économie et demande aux banques d’aller dans telle ou telle direction. L’accord tacite c’est que les banques sont marchandes, mais de temps en temps l’État leur demande d’être civiques, et donc de suspendre leur activité marchande, évidemment dans les limites de ce que peuvent faire des entreprises marchandes.
Quels sont les coûts et les bénéfices du PGE pour les entreprises, l’État et les banques ?
Il est difficile de répondre maintenant en termes financiers. L’une des options est que le PGE soit un prêt de trésorerie remboursé quelques mois après et ne coûtant rien aux entreprises. Dans ce cas, elles auront bénéficié d’une aide pendant un moment, puis repartiront comme avant. Certaines entreprises auront toutefois des difficultés à rembourser, la garantie publique jouera alors. Mais on ne sait pas encore comment cela va se passer, ni quelles seront les clauses déclenchant l’aide de l’État. Est-ce qu’elle se limitera aux entreprises en faillite ? Est-ce que des entreprises qui ne seraient pas en faillite mais en difficultés pourraient demander à l’État de rembourser leur PGE, au nom de la sauvegarde de l’emploi ? Ne serait-ce pas fausser la concurrence ?
Ces enjeux n’ont pas forcément été anticipés. Au départ, l’État a dit : on aide les entreprises en garantissant des prêts, on montre notre engagement pour les entreprises, avec une communication tambour battant sur le PGE.
Le remboursement sera le moment de vérité. Il faudra voir si les banques tiennent leur engagement de facturer le PGE à prix coûtant. Les PGE distribués sont d’un montant inférieur à ce qui était prévu, 136 milliards d’euros sur une enveloppe de 300 milliards, mais c’est quand même beaucoup. L’État ne garantit pas 100 % de la dette et les banques ont pris un risque d’au moins 13,6 milliards. Le PGE coûtera sans doute de l’argent à l’État : statistiquement, une partie des entreprises ne devrait pas réussir à rembourser.
Quelle image le discours sur le PGE donne-t-il des banques ?
Les banques ont beaucoup communiqué sur le PGE. Frédéric Oudéa, alors président de la FBF, a fait des entretiens dans la presse pour dire que les banques étaient complètement mobilisées pour soutenir l’économie et aider les citoyens dans cette période difficile. Les banques ont été obligées de jouer le jeu d’une décision qui ne venait pas d’elles mais qui les a mises en avant. Jusqu’à présent, elles n’ont pas été mises en cause, mais l’épreuve de vérité sera le remboursement. Si elles se montrent très dures avec les emprunteurs en difficulté, facturent des frais de retard élevés, elles risquent d’être mises sur la sellette. La rentabilité financière serait sans doute moindre que le risque d’image qu’elles prendraient. Il leur sera difficile de revenir à leurs pratiques marchandes classiques autour du remboursement du PGE, car c’est un prêt connoté comme étant une aide. Il y a un parallèle avec un client de microcrédit qui ne rembourse pas ou est en retard sur le paiement : si la banque lui impose des frais très élevés, cela paraît problématique, car ces prêts ne doivent pas fonctionner comme les crédits les plus marchands. Si les banques se mettent à faire des profits sur les PGE, elles seront pointées du doigt et les associations de consommateur protesteront. Elles ne pourront donc pas faire d’importants profits avec les PGE, mais cela n’empêchera pas qu’elles continuent à en faire, et c’est leur droit, avec les mêmes clients professionnels et entreprises sur les produits classiques, prêts et autres. Le PGE restera une zone non marchande dans la relation banque-client.
En résumé, les banques ont accepté de se mettre au service, non pas de l’État, mais de la Nation. Elles ont joué un rôle civique, mettant un mouchoir sur leurs profits, au nom de la mobilisation générale. La question n’est pas leur sincérité mais la réalité de leur engagement : ont-elles accordé ces crédits sans compliquer la vie des entreprises qui le demandaient ? Comment vont-elles organiser les remboursements ?
Depuis un an, la relation des banques avec les particuliers a-t-elle changé du fait de la crise ?
Quand j’ai commencé à contacter des conseillers bancaires au printemps 2020 pour étudier ce qui se passait, je m’intéressais aux particuliers. Les conseillers ne m’ont parlé que des PGE, car cette activité occupait alors tout leur temps, les particuliers confinés semblant totalement en sommeil et ne les contactant quasiment pas. Il est toutefois clair qu’il y a aujourd’hui beaucoup de gens en difficulté financière, mais les banques ne sont pas sollicitées publiquement pour cela. Il n’y a pas le même discours public de mobilisation.
La Cour des comptes, dans son rapport annuel 2021 paru en mars, a consacré un chapitre à l’inclusion bancaire, considérant que les difficultés financières allaient croître avec la crise et qu’il fallait à nouveau regarder de près ce que les banques faisaient en la matière…
Des associations ont montré l’augmentation de la précarité, mais le dépôt de dossiers de surendettement n’a pas augmenté. La pauvreté s’est indéniablement accrue, mais cela ne se reflète pas dans les relations bancaires. C’est comme si les gens en insécurité financière étaient invisibles pour les banques. En tout cas, au printemps dernier, les conseillers interrogés me disaient que ces évolutions ne se voyaient pas. L’observatoire de l’inclusion bancaire va certainement se pencher sur la question et nous aurons des données plus précises pour savoir ce qui s’est passé : est-ce que ces difficultés n’ont pas été mises en avant ? Est-ce que ce sont des gens qui de toute façon sont déjà plus ou moins marginalisés dans les banques ? Est-ce que les banques considèrent que les mécanismes d’inclusion bancaire pour les clientèles fragiles sont déjà en place ? Par ailleurs, ces situations ne se voient pas forcément d’un point de vue bancaire, parce que les gens qui n’ont pas d’argent n’ont pas forcément de découverts s’ils dépensent moins, ou de problèmes de remboursement de crédit s’ils n’ont pas de crédit.
Propos recueillis par Laure Bergala.
